第一章 政治一行政二分原則與官僚制理論
    第一節(jié) 政治一行政二分原則
    一、公共行政的起點從理論上說，有了人類社會也就有了社會治理的問題，一旦社會治理成為一種制度化的過程，也就必然有了穩(wěn)定的和系統(tǒng)化的社會治理主體。在人類社會的不同歷史階段，社會治理主體的性質(zhì)和存在狀況是不同的。在農(nóng)業(yè)社會，朝廷及其派出機構(gòu)構(gòu)成了系統(tǒng)化的社會治理主體；近代以來，政府成了直接的和日常性的社會治理主體。政府是一個現(xiàn)代性概念，在近代早期，由于政治與行政尚未出現(xiàn)分化，政府是指國家機構(gòu)的總體，到了19世紀后期，則專門用來指稱行政部門，是通過行政管理活動去承擔(dān)日常性的社會治理職責(zé)的部門。也就是說，在農(nóng)業(yè)社會的漫長歷史階段中，其實并沒有政府，也沒有專門性的行政部門，政府是在工業(yè)化的過程中產(chǎn)生的，行政管理作為一項專門性的政府職能，也是在現(xiàn)代社會分工的條件下才出現(xiàn)的。但是，我們所處的是現(xiàn)代語境，因而，我們對于近代社會出現(xiàn)之前的社會治理主體也往往使用“政府”一詞來加以標示。這是一種用現(xiàn)代詞語指稱古代社會現(xiàn)象的做法，是出于表述和理解上的方便之需要。
    不過，我們應(yīng)當(dāng)承認，在人類社會很早的歷史階段，就已經(jīng)產(chǎn)生了行政管理活動，盡管這個時候還未出現(xiàn)專門性的行政管理部門。也就是說，在整個農(nóng)業(yè)社會的歷史階段中，社會治理主體是混沌一體的，有了行政管理活動，卻尚未產(chǎn)生專門的行政管理機構(gòu)或部門。行政管理由專門的機構(gòu)和部門來加以承擔(dān)是在近代社會的門扉開啟后才出現(xiàn)的一種新的社會治理現(xiàn)象。特別是到了19世紀后期，社會治理體系也按照科學(xué)的分工一協(xié)作精神來加以建構(gòu)了，從而出現(xiàn)了政治與行政的分化。對于近代以來的社會治理體系的演進，我們可以作出這樣的歷史性區(qū)分，在18世紀，當(dāng)啟蒙思想家提出三權(quán)分立并由三個部門來執(zhí)掌的規(guī)劃時，其實已經(jīng)包含了社會治理體系分化的內(nèi)涵。但是，這種分化還僅僅屬于社會治理體系自身平衡的需要，所要實現(xiàn)的是權(quán)力間的相互制衡，即不使一種權(quán)力坐大而回復(fù)到農(nóng)業(yè)社會的集權(quán)狀態(tài)。然而，在19世紀后期，則出現(xiàn)了政治與行政的分化，而且，這種分化是一種結(jié)構(gòu)性的分化，所體現(xiàn)的是社會治理上的分工與協(xié)作。
    政治與行政的分化不僅是三權(quán)分立理論的歷史延伸，而且也是整個啟蒙思想邏輯演進中的必然。因為，在孟德斯鳩成熟的三權(quán)分立理論所確認的三種權(quán)力之中，就有了“行政權(quán)”這一項。不過，與資產(chǎn)階級革命同行的啟蒙思想還沒有精力去關(guān)注社會治理的問題，而是優(yōu)先考慮如何建立起一種不同于農(nóng)業(yè)社會的權(quán)力體系的問題，為了避免出現(xiàn)暴君，提出了三權(quán)分立并相互制衡，以保證每一種權(quán)力都從屬于人民主權(quán)的原則并服務(wù)于人民主權(quán)。然而，當(dāng)資產(chǎn)階級政權(quán)得以鞏固后，社會治理的問題就提上了議事日程，關(guān)于行政權(quán)的地位和作用，就需要得到結(jié)構(gòu)性的保障，從而啟動了政治與行政分化的進程。
    其實，近代社會在一切方面都呈現(xiàn)出不斷分化的特征，政治與行政的分化也無非是近代社會分化這一總的進程中的一個方面。但是，在《彭德爾頓法案》通過之前，也就是在現(xiàn)代文官制度產(chǎn)生之前，政治與行政還處于一種混沌一體的狀態(tài)，美國當(dāng)時的“政黨分肥制”實際上既是一種政治制度也是一種行政體制，只是在現(xiàn)代文官制度建立起來之后，政治與行政才進入了分化的進程。也正是在此條件下，威爾遜才總結(jié)了《彭德爾頓法案》通過后的實踐經(jīng)驗并提出把行政管理作為一個相對獨立的專門化領(lǐng)域來加以認識的要求。任何一項實踐創(chuàng)新都具有暫時性，只有當(dāng)它獲得了理論確認的時候，才會成為模式化的社會或歷史現(xiàn)象。行政管理作為一個相對獨立的領(lǐng)域而得到承認，是與威爾遜的貢獻聯(lián)系在一起的。正是因為威爾遜發(fā)表了他的名篇《行政之研究》，喚起了人們關(guān)于行政管理一百多年來的不懈探索，使行政管理的每一個方面都得以完善，并造就了公共行政這一適應(yīng)民主政治生態(tài)的行政模式。
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