總序　如何走向民主行政法
——樹立行政法治觀念與創(chuàng)新行政法律制度
隨著經濟體制改革目標的艱難確立和政治體制改革的穩(wěn)健展開，30多年來，我國的行政法制發(fā)展取得了長足進步。與改革開放以前相比，經過恢復發(fā)展、規(guī)范發(fā)展、全面發(fā)展三個發(fā)展階段的行政法制，逐漸發(fā)生了以下幾個方面的重大變化：第*，法治觀念逐步強化。改革開放以來，在反思傳統(tǒng)人治觀念的基礎上，行政法逐步確立起核心的法治觀念，20世紀末期又把“依法治國”確立為基本治國方略，上升為憲法原則。第二，行政法的權力結構從重權力、輕權利向權力和權利并重轉變�！缎姓�訴訟法》的頒布，使權力結構的重心開始發(fā)生轉移，《國家賠償法》《行政處罰法》《行政復議法》《行政許可法》《行政強制法》的出臺促進了這一調整，開始形成權力和權利良性互動的局面。第三，政府職能從全能型政府向有限政府、從管制型政府向服務型政府轉變。隨著對政府與市場、與社會、與中介組織關系的認識不斷深化，政府開始逐步轉變職能，將部分職能讓渡于社會，發(fā)生了行政事務民營化的轉變，同時也增加了新職能，如鼓勵、支持非公有制經濟發(fā)展的職能。第四，行政法機制從單純的制約機制轉變?yōu)橹萍s和激勵兼顧。第五，行政行為方式從純粹的命令—服從模式發(fā)展成為強制與非強制手段并重、優(yōu)先采取非強制手段的多樣化局面。第六，在程序與實體的關系上，從重實體、輕程序，重結果、輕過程，發(fā)展到實體和程序并重，結果和過程并重。第七，在對行政的監(jiān)督上，從單純的權力監(jiān)督，發(fā)展到權利救濟和權力監(jiān)督并重。這些變化是廣泛和深刻的，對行政法制建設具有革命性影響。
我國行政法制獲得的新近重要發(fā)展和面臨的重大現(xiàn)實課題，從總體上反映了行政法文化革新、行政法制轉型發(fā)展的成果和方向，適應了市場經濟、民主政治和精神文明發(fā)展的客觀要求，體現(xiàn)了行政法制追求民主化、科學化和法治化的趨勢，也提出了行政法制更穩(wěn)健發(fā)展的新任務�？梢哉f，這對于完善中國行政法制的具體制度和學科體系，全面實施依法治國方略，促進行政法治目標的實現(xiàn)，從而推動社會經濟、政治和文化的穩(wěn)健發(fā)展，使行政法制能獲得更快、更健康的發(fā)展，具有重大的理論和實踐意義。
人們的觀念就是人們的眼鏡，戴什么眼鏡就看到什么世界。具有不同的法制觀念，對于客觀事物會有不同的認識，也會產生不同的法制實踐效果。在推動行政法制改革創(chuàng)新的新形勢下、新進程中，應根據變化了的法律價值觀，樹立與之相適應的現(xiàn)代法治觀念，否則難免在行動上發(fā)生重大偏差。這是擺在行政公務人員及其他社會人士面前的一個重大課題，主要包括：一是要樹立以人為本、保障人權、尊重人格的觀念；二是要樹立憲法、法律至上，政府權力有限的觀念；三是要樹立行政民主、公眾參與、共同治理的觀念；四是要樹立建設服務型政府、強化公共服務的觀念；五是要樹立政府誠信、社會誠信、官民互信的觀念；六是要樹立接受監(jiān)督、責任到位、權利救濟的觀念。
理論指導實踐，實踐豐富理論。從憲政建設和法治政府建設的角度看，我國已經出現(xiàn)并將繼續(xù)深刻表現(xiàn)出行政法制在增強民主性方面的如下幾個方面的深刻變化（不僅是行政法制和行政法學，其他法律領域和制度也同樣發(fā)生著相關的深刻變化和影響）。
1.關于中國行政法基礎理論的民主化發(fā)展。2004年修憲時“人權入憲”后，新時期行政法制的民主化趨勢日益受到學界關注和研究，行政民主論應當成為21世紀中國行政法學的基礎理論之一而發(fā)揮其應有的指導作用。有關實務研究和理論創(chuàng)新的要點是：其一，從當今世界民主化潮流的角度審視現(xiàn)代行政法的民主性問題，分析民主化潮流對行政法治進程的影響；其二，探討行政民主的基本概念、演進歷程和各國特點，以及行政民主的理論構造、制度安排和制約因素，如協(xié)商行政民主、行政服務、應急法治的理念與制度；其三，探討行政法制的民主走向和行政民主原則的確立，行政民主原則的含義、構成、成本和作用，及其在行政法制諸環(huán)節(jié)的運用和難題；其四，在前述基礎上，探索在民主精神引導下進一步推動行政法制的觀念更新與制度創(chuàng)新。
2.關于中國行政法主體理論與制度的民主化發(fā)展。新時期行政法制建設的基本趨勢是行政主體的多元化、多樣化、社會化。轉型發(fā)展過程中出現(xiàn)的復雜多樣的行政管理組織形態(tài)，或者說公權力組織形態(tài)，亟須從理論和操作上得到廓清，更多的組織形態(tài)（如社會行政主體）將會具備行政被告資格。涉及的理論問題和實務問題非常多，例如，審議會、聯(lián)席會議、非政府組織的角色和職責等，都涉及公民參與管理的權利能否得到實現(xiàn)。這方面的理論與實務發(fā)展，有賴于并有助于廓清公共行政與行政法的關系，也有賴于并有助于行政組織人員法制的發(fā)展。
3.關于中國行政法行為理論與制度的民主化發(fā)展�；�本趨勢是行為方式的多樣化、柔軟化、簡便化、規(guī)范化、高效化，行政行為理念將增加現(xiàn)代性，形成并普遍接受廣義的行政行為概念�？梢灶A料，除了行政機關制定規(guī)則和執(zhí)行規(guī)則等傳統(tǒng)行政行為將繼續(xù)發(fā)展外，行政指導、行政合同（契約、協(xié)議）、行政規(guī)劃、行政服務、行政資助（給付）、行政獎勵、政府采購、行政和解、公民參與、合作行政、共同治理等柔軟、互動的行政方式，將獲得更快速、規(guī)范化的發(fā)展。特別是政府信息公開法制和行政應急法制需要獲得更多關注、更大發(fā)展。
4.關于中國行政法監(jiān)督救濟理論與制度的民主化發(fā)展。行政法制體系中的監(jiān)督救濟要素和過程，將出現(xiàn)多元化、多樣化、系統(tǒng)化、便民化、民主化的發(fā)展趨勢。出現(xiàn)的創(chuàng)新制度，如更有效果的行政調解制度、規(guī)范化的行政怨情處理（行政投訴）制度、人大監(jiān)督專員制度，更有力的司法審查制度（包括抽象行為司法審查制度），更人性、公平、便民的行政賠償制度和行政補償制度。
我國的行政法制建設已經并正在逐漸經歷民主化、科學化、法治化和精細化的艱難行程，這是行政法制的民主精神、科學精神、法治精神日益增強、緊密聯(lián)系、相互影響的交叉復合進程，其與經濟、政治、社會和思想文化生活等各個方面以及憲法監(jiān)督、刑事法治等其他公法領域有著強烈深刻持久的交互影響。不斷增強行政管理和行政法制的民主性、科學性和規(guī)范性，特別是行政法制的民主化趨勢及其制度創(chuàng)新，逐步構建民主行政法，這是一個基本的發(fā)展脈絡。我們應當正確認知和秉持符合中國國情和普世精神的法律價值觀，以現(xiàn)代民主法治發(fā)展的眼光，根據行政法治發(fā)展的要求，從觀念上、體制上、規(guī)范上和具體制度及方法技術上進行深入研究與思考，把握發(fā)展趨勢，作出正確選擇，通過深化改革積極推進觀念更新和制度創(chuàng)新，深入推進依法行政，加快建設法治政府，努力推動行政法制和行政法學在新時期獲得更大的發(fā)展，促進行政法治目標的完整實現(xiàn)，促進中國大陸經濟與社會的快速、健康、和諧發(fā)展。
從依法有效保護行政相對人合法權益的角度出發(fā)，對民主行政、行政指導、行政合同、行政規(guī)劃、行政應急、行政資助、行政獎勵、參與行政、合作行政、城市治理、行政和解、行政調解等諸多行政法學新領域、新課題進行探索，有助于深化認識、形成共識、推動革新，獲得對行政法制民主化發(fā)展趨勢及其制度創(chuàng)新規(guī)律性的認識，加快法治政府和服務型政府建設的步伐，這是設立“民主行政法論叢”的立意，希望借此擴展視野、培養(yǎng)人才、多出成果、奉獻社會。
謹以為序。
莫于川

應當依法防范化解突發(fā)社會安全事件
——為莫于川教授主編《社會安全法治論》序
2015年5月，我曾應邀為莫于川教授所著《民主行政法要論》一書寫序，時隔五年，我再次應邀為本書《社會安全法治論》寫序。五年來，于川圍繞如何建立科學高效的突發(fā)社會安全事件應急法律機制進行系統(tǒng)研究，致力于“民主行政法論叢”的編寫，本書已經是該論叢的第四本著作了。五年的時間不算長，于川的奮進和速度使人震撼，這不僅僅表明一個學者的學術志趣和勤奮，這個論叢的主題也體現(xiàn)了一個學者的社會責任感和憂國愛民的擔當。
本書共分六章，先后悉心梳理了突發(fā)社會安全事件應急的法律理論，這無疑對于突發(fā)社會安全事件的相關理論起了奠基作用。書中列舉了我國一些突發(fā)事件的典型事例的調研報告，全面展示了我國突發(fā)社會安全事件應急法制的發(fā)展進程，同時，作者對德、法、美、英、日、韓等眾多國家有關突發(fā)社會安全事件應急法律制度和理論，作了比較研究，這種國內外廣泛的調查研究，視野開闊而工程浩繁，顯示了著作的厚重和份量，加強了論著的說服力。在充分的調查問卷和事例分析的基礎之上，針對如何構建突發(fā)社會安全事件應急法制的要素體系和處置突發(fā)社會安全事件的難點，提出了法治化的對策思路，并且將新冠肺炎疫情的防控，納入了本書的視野，這無疑突顯了論著的快捷反映和現(xiàn)實意義。
天道酬勤，所向披靡，近年來，于川堅持著力于民主行政、應急行政等領域理論基礎與前沿問題的研究，取得諸多富有特色的理論成果，受到學界和實務界的高度重視，為中國特色行政法理論和制度體系的建設作出了突出貢獻。于川篤于學術研究，同時著力于社會事務，在中央有關國家機關和地方政府等擔任許多兼職，主持課題和立法研究，多次獲獎，作為主編，足顯本書的亮色，并且參與的撰稿人，也多是中青年學術精英，《社會安全法治論》一書正是于川及其團隊潛心研究的集中體現(xiàn)，是國內應急行政領域為數不多的佳作。相信本書的面世，將為學界同仁帶來諸多啟迪，為實務部門同志帶來重要引導。值得關注的是，受新冠疫情影響，《突發(fā)事件應對法》修改工作即將開展，本書的出版勢必在推動我國應急行政的法治化建設方面作出重要貢獻，進而推動中國特色社會主義行政法治的革新和法治國家的建設。
接讀書稿，難抑欣喜，我為于川及其團隊點贊，為難得的好書點贊，并鄭重推薦，期望共享，相信實務界和學界同仁以及廣大讀者都將舉起理論的旗幟，為推進我國的法治建設，推動國家治理現(xiàn)代化，共同作出不懈努力！
應松年中國政法大學終身教授，中國法學會行政法學研究會名譽會長。
2020年初夏于北京世紀城