2014年10月,黨的十八屆四中全會通過《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》,決定明確要求,最高人民法院設(shè)立巡回法庭,審理跨行政區(qū)域重大行政和民商事案件。2015年1月28日,最高人民法院第一巡回法庭(以下簡稱第一巡回法庭)在廣東省深圳市掛牌成立,2月2日開始受理案件。為了深入總結(jié)審判經(jīng)驗,2016年年初,最高人民法院副部級審判委員會專職委員、時任第一巡回法庭庭長劉貴祥同志主編了《最高人民法院第一巡回法庭精選案例裁判思路解析(一)》(法律出版社2016年7月版),從850余件案件中精心挑選出11件具有代表性的經(jīng)典案例,由承辦案件的主審法官真實敘述案件裁判時的思維歷程和心證過程,取得了很好的指導效果,引起了積極的社會反響。
2017年以來,第一巡回法庭審理的案件數(shù)量成倍上升,案件類型更加多元化,許多案件更加新型,事實關(guān)系更加復雜,法律關(guān)系錯綜交織。我們認為,有必要繼續(xù)總結(jié)第一巡回法庭審判工作面臨的新情況,研究案件審理中發(fā)現(xiàn)的新問題,向社會介紹和分享主審法官在審判案件中的新經(jīng)驗,以便為法學理論界和司法實務(wù)部門提供更加鮮活的素材。
據(jù)統(tǒng)計,2017年,第一巡回法庭共收案1874件,其中民事557件,行政1265件,刑事52件;結(jié)案1850件,其中民事558件,行政1244件,刑事48件。2018年,第一巡回法庭共收案2528件,其中民事603件,行政1867件,刑事58件;結(jié)案2528件,其中民事611件,行政1858件,刑事59件。2019年,第一巡回法庭共收案3441件,其中民事859件,行政2523件,刑事59件;結(jié)案3190件,其中民事792件,行政2343件,刑事55件。
與此同時,為了認真研究重大復雜疑難案件的法律適用問題,2017年第一巡回法庭共召開19次主審法官會議,討論了21件民事案件,17件行政案件,3件刑事案件;2018年共召開21次民事主審法官會議,討論了114件民事案件,召開11次行政主審法官會議,討論了54件行政案件,召開11次全體主審法官會議,討論了11件案件(其中有4件行政案件,2件民事案件,5件刑事案件);2019年共召開29次民事主審法官會議,討論了137件民事案件,召開23次行政主審法官會議,討論了85件行政案件,召開11次全體主審法官會議,討論了8件案件(其中有3件民事案件,2件刑事案件,3件行政案件)。
統(tǒng)計結(jié)果顯示,2017年至2019年,第一巡回法庭共審理7568件民商事和行政、刑事案件;主審法官會議共討論450件民商事和行政、刑事案件。在這些案件中,有許多案件是事實關(guān)系復雜,法律適用爭議較大,具有重大社會影響的案件。這些案件的審理和裁判,凝結(jié)著第一巡回法庭主審法官的知識、經(jīng)驗和智慧,對審理同類案件具有較高的借鑒意義和參考價值。在第一巡回法庭成立五周年之際,為了全面總結(jié)2017年以來第一巡回法庭在案件審理方面的經(jīng)驗和成果,進一步加強對巡回區(qū)法院審判工作的指導,不斷提升巡回區(qū)民商事和行政審判水平,根據(jù)法學理論界和司法實務(wù)部門、特別是巡回區(qū)各級法院的建議和中國法制出版社的邀請,我們從已經(jīng)審理的案件中,精心挑選出部分具有代表性的典型案件,按照一定的邏輯體例進行編輯整理,形成《最高人民法院第一巡回法庭案例指導叢書》。
該叢書共分5冊,其中民商事審判類2冊,分別是:《最高人民法院第一巡回法庭典型民商事案件裁判觀點與文書指導(第1卷)》《最高人民法院第一巡回法庭民商事主審法官會議紀要(第1卷)》;行政審判類3冊,分別是:《最高人民法院第一巡回法庭典型行政案件裁判觀點與文書指導(第1卷)》《最高人民法院第一巡回法庭行政主審法官會議紀要(第1卷)》《最高人民法院第一巡回法庭行政案件裁判精要》。叢書中的“裁判觀點與文書指導”重在歸納案件的裁判要旨,為同類案件審理提供裁判規(guī)則;“主審法官會議紀要”則重在對案件審理中不同法律適用觀點進行評析和對案件審理結(jié)果進行闡釋。
我們編輯這套指導叢書的初衷,就是希望通過該叢書的編寫和出版,向社會公開展示第一巡回法庭審理案件的基本思路,揭示案件裁判背后的法理,進一步統(tǒng)一巡回區(qū)民商事案件和行政案件法律適用標準和裁判尺度,不斷提升轄區(qū)四級法院民商事案件和行政案件裁判質(zhì)量和審判工作水平。
應(yīng)當看到,近年來,隨著人民法院司法改革的逐漸深化,“裁判尺度統(tǒng)一”日益成為審判實踐的重點問題、熱點問題以及難點問題。實現(xiàn)“同案同判”,既是對法官職業(yè)素養(yǎng)的考驗,也是維護司法權(quán)威的迫切需要。當然,每一個案件的具體情況不同,真正意義的“同案”司法實踐中并不多見。但是,類似案件應(yīng)當在適用法律上保持一致,這是維護國家法治統(tǒng)一,樹立法律尊嚴和權(quán)威,建設(shè)中國特色社會主義法治國家的基本要求。
最高人民法院在解決全國法院“裁判尺度統(tǒng)一”的問題上下了許多功夫,出臺了一系列措施,包括開通中國裁判文書網(wǎng)、生效裁判文書原則上要求全部上網(wǎng)公開、發(fā)布指導性案例、強制對類案進行檢索、制定審判監(jiān)督管理工作意見等,力求裁判結(jié)果與同類生效案件裁判規(guī)則保持一致。各地法院也越來越重視“裁判尺度統(tǒng)一”的重要性,紛紛出臺相應(yīng)措施,強調(diào)類案的指導意義。
第一巡回法庭自成立以來,就肩負著對巡回區(qū)法院進行業(yè)務(wù)指導的職能,其中一個重要方面就是統(tǒng)一法律適用標準。為此,我們在2018、2019年連續(xù)兩年召開巡回區(qū)民商事、行政審判工作會議,主要目的就是結(jié)合巡回區(qū)法院的具體情況,對一些司法實踐中經(jīng)常遇到的具體法律適用問題達成較為統(tǒng)一的認識。
需要說明的是,這套指導叢書是第一巡回法庭全體主審法官集體智慧的結(jié)晶。當然,其中的觀點更多地代表了編寫者對有關(guān)案件裁判思路的理解和闡釋。如果指導叢書中的內(nèi)容與最高人民法院的司法解釋或?qū)徟形瘑T會的意見不一致,請以最高人民法院的司法解釋或?qū)徟形瘑T會的意見為準。我們希望,這套指導叢書的出版對于全國各級法院法官審理類似案件能夠發(fā)揮一定的指導作用,對其他各界法律人士亦能起到較好的參考作用。
最后,感謝第一巡回法庭歷任領(lǐng)導、主審法官和參與本書編寫工作同志的辛勤付出,感謝巡回區(qū)法院同仁及社會各界人士對第一巡回法庭工作的理解與支持,感謝中國法制出版社劉時山總編輯和陳興、謝雯等其他編輯同志的關(guān)心和幫助!讓我們共同努力,不斷推動第一巡回法庭及巡回區(qū)法院審判工作水平邁向新臺階!
最高人民法院審判委員會副部級專職委員
第一巡回法庭分黨組書記、庭長
裴顯鼎
2020年6月
最高人民法院第一巡回法庭2017年典型行政案件
一、起訴條件
001原告就同一行政行為以相同或近似的理由再次起訴的,屬于重復起訴
002對申訴的重復處理行為不屬于行政訴訟的受案范圍
003當事人的實質(zhì)訴求是對信訪事項不服提起訴訟的,不屬于行政訴訟的受案范圍
004對已經(jīng)處理的信訪事項不予答復的行為不屬于行政訴訟的受案范圍
005公務(wù)員對年度考評結(jié)果的申訴被駁回后,又以申請政府信息公開的形式提起訴訟的,不屬于行政訴訟的受案范圍
006起訴行政機關(guān)不履行法定職責,起訴人應(yīng)當提供證據(jù)初步證明其享有相應(yīng)的合法權(quán)益、行政機關(guān)具有相關(guān)法定職責
007民事訴訟敗訴后,原告對同一爭議提起行政訴訟的,屬于重復起訴
008提起行政訴訟首先要明確被訴行政行為,起訴多個關(guān)聯(lián)行政行為可以決定合并審理
009地上附著物、青苗的所有權(quán)人,對征收補償決定或協(xié)議不服起訴,具有原告資格
010除非與被訴行政行為有特別的利害關(guān)系,村民個人原則上對征收集體土地的行為沒有原告資格
011未經(jīng)清算的組織仍應(yīng)具有訴訟主體的資格
012起訴人對與被訴行政行為存在“利害關(guān)系”應(yīng)當承擔初步證明責任
013受害人對行政機關(guān)違規(guī)批準設(shè)立經(jīng)營性企業(yè)、不履行抽象的法定監(jiān)管職責行為提起訴訟,不具有原告資格
014未對當事人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實際影響的內(nèi)部請示、批復行為,不屬于行政訴訟的受案范圍
015重復征收公告內(nèi)容的通告是催告履行行為,不屬于行政訴訟的受案范圍
016人民法院應(yīng)當主動對起訴期限問題予以審查
017行政復議最長申請期限參照最長起訴期限,人民法院應(yīng)予支持
018當事人依據(jù)政府部門出具答復函的指引提起民事訴訟耽誤的起訴期限,應(yīng)當予以扣除
019當事人的法定代表人、負責人在外經(jīng)商不能行使起訴權(quán)耽誤期限的,不屬于應(yīng)當扣除起訴期限的情形
020對于土地被征收人知曉征地行為的推定
021當事人的合法權(quán)益因被申請復議的行政行為受到減損或不利影響的,具有復議申請人資格
二、審理規(guī)則
022提起行政訴訟應(yīng)當符合級別管轄的規(guī)定
023起訴多個無關(guān)聯(lián)行政行為的,人民法院應(yīng)當向起訴人釋明分別起訴
024審理行政協(xié)議案件應(yīng)優(yōu)先適用行政法律規(guī)范
025《土地房產(chǎn)所有權(quán)證》存根具有與原件同等的證明效力
026人民法院應(yīng)當在綜合分析全部證據(jù)材料的基礎(chǔ)上作出相關(guān)事實的認定
027行政程序中為達成調(diào)解協(xié)議對相關(guān)事實的認可,不能作為作出行政決定時認定事實的證據(jù)
028當事人所在社區(qū)、單位推薦的公民原則上應(yīng)當是推薦單位的成員;代理人提供虛假證明材料的應(yīng)當予以處罰
029自復議申請人領(lǐng)取征收土地補償款之日起,可以視為其已經(jīng)知道征收土地決定的主要內(nèi)容
030在紙質(zhì)媒體和互聯(lián)網(wǎng)上公告征收土地方案和征地補償、安置方案,不能替代在征收范圍內(nèi)予以書面公告
031人民法院對鑒定意見應(yīng)當進行證據(jù)審查
032舉報人獲得舉報獎勵應(yīng)當符合相應(yīng)的獎勵條件
033行政機關(guān)簽訂行政協(xié)議應(yīng)當在其自由裁量權(quán)范圍內(nèi)行使,不得損害行政相對人的合法權(quán)益
034鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有權(quán)糾正集體經(jīng)濟組織作出的侵犯離婚婦女合法權(quán)益的相關(guān)決定
035征收集體土地不應(yīng)直接適用《國有土地上房屋征收與補償條例》的程序及補償標準
036職工在家加班工作期間突發(fā)疾病視同工傷
037普通的共同訴訟可以合并一案審理裁判,也可以分別立案、合并開庭審理、分別裁判
038必要的共同訴訟應(yīng)當作為一個案件立案、審理和裁判
三、實體裁判
039當事人籠統(tǒng)訴請確認行政協(xié)議行為違法,屬于訴訟請求不明確
040二審中發(fā)現(xiàn)被告不適格,人民法院應(yīng)當先予釋明
041街道辦事處對所轄村民委員會、集體經(jīng)濟組織不履行法定義務(wù)違法侵害村民合法權(quán)益的行為有權(quán)進行監(jiān)督
042省級人民政府作出的征收土地決定,屬于行政復議的受理范圍
043撤銷違法的土地登記行為將會損害善意第三人合法權(quán)益的,判決確認違法,但不撤銷,保留其法律效力
044村民自治章程或村民會議決定,不得對其成員履行義務(wù)設(shè)置障礙或者進行不當限制
045對與被訴行政行為合法性相關(guān)的基礎(chǔ)民事爭議,人民法院應(yīng)當作為行政案件的主要事實進行審查認定
046裁判中既有程序性裁定又有實體判決的,應(yīng)以“行政判決書”作為裁判文書的名稱
047被訴行政行為輕微程序違法對原告權(quán)利不產(chǎn)生實際影響的,應(yīng)當判決確認違法,但不撤銷,保留其效力
048不符合起訴條件的案件,終審判決駁回原告訴訟請求的實體處理結(jié)果并無不當,原告申請再審的,不宜再審改判裁定駁回原告起訴
四、賠償補償
049人民法院受理賠償案件后,賠償義務(wù)機關(guān)和復議機關(guān)不再享有賠償事項的處理權(quán)
050強制交付土地行為違法造成被征收人直接財產(chǎn)損失的,行政機關(guān)應(yīng)當依法承擔行政賠償責任
051當事人請求對被違法強制拆除的房屋損失一并予以行政賠償?shù),人民法院?yīng)當予以支持
052因被告原因?qū)е略鎸p失事實舉證不能的,人民法院應(yīng)當酌情判決予以行政賠償
053逾期支付賠償金所產(chǎn)生的利息屬于直接損失,依法應(yīng)當予以行政賠償
054判決返還違法收取的土地閑置費的同時,應(yīng)當判決賠償同期銀行的利息損失
055征收魚塘應(yīng)當按照地上構(gòu)筑物的補償標準予以補償
056被征收人因行政機關(guān)違法強制拆除被征收房屋獲得的行政賠償,不應(yīng)低于合法拆除被征收房屋時給予的行政補償
最高人民法院第一巡回法庭2018年典型行政案件
一、起訴條件
001訂立行政協(xié)議行為可訴
002當事人請求上級機關(guān)履行層級監(jiān)督法定職責,屬于申訴上訪行為
003未作出具體權(quán)利義務(wù)承諾、意向性協(xié)商訂立行政協(xié)議的行為不屬于行政訴訟的受案范圍
004縣級以上人民政府“責成”有關(guān)部門采取查封、強制拆除等措施的行為,不屬于行政訴訟受案范圍
005以舊換新的換發(fā)林權(quán)證行為,不屬于行政訴訟受案范圍
006縣級人民政府對建制村合并的審批行為屬于行政訴訟受案范圍
007集體土地征收補償方案屬于行政復議的受案范圍
008起訴人為維護自身合法權(quán)益舉報他人違法行為,相關(guān)職能部門以信訪答復形式作出處理的行為屬于行政訴訟受案范圍
009公房承租人與房屋征收行為有利害關(guān)系
010不得以村委會主任、村民小組組長未提經(jīng)村民會議或村民小組會議討論為由,否定主任、組長以村委會、村民小組名義起訴的法律效力
011村民個人沒有區(qū)別于其他人的可能受到被訴行政行為侵害或不利影響的特別利益,不具有原告資格
012被訴行政行為不可能侵犯起訴人主張的合法權(quán)益的,起訴人與被訴行政行為沒有利害關(guān)系
013復議機關(guān)對超過法定期限的復議申請違法受理后作出維持決定,當事人不服提起行政訴訟的,人民法院應(yīng)當裁定不予立案
014有證據(jù)初步證明同一組織內(nèi)部利益對立方知曉被訴行政行為的時間,不能認定為起訴方知曉行政行為的時間
015行政機關(guān)處理、人民法院審理相關(guān)糾紛的期間應(yīng)予扣除
016人民法院裁定準予撤回起訴后,無正當理由起訴人不得基于同一事實和理由再行申請行政復議
二、審理規(guī)則
017重復起訴與受生效判決羈束的主要區(qū)別在于起訴人是否屬于同一人
018在復議前置案件中,復議機關(guān)逾期不予答復或作出不予立案、程序性駁回復議申請的,申請人起訴原行政行為不符合法定起訴條件
019必要的共同訴訟應(yīng)當合并一案審理
020行政機關(guān)未告知復議期限的,當事人申請行政復議的期限參照適用行政訴訟司法解釋的相關(guān)規(guī)定執(zhí)行
021為維護國家利益、公共利益或他人合法權(quán)益,二審法院可依職權(quán)向行政機關(guān)調(diào)取證據(jù)
022土地登記公告不能作為推定起訴人知道或應(yīng)當知道頒發(fā)土地證行為的依據(jù)
023被訴行政行為的前置行為應(yīng)作為證據(jù)審查
024原告提供向政府辦公室郵寄申請材料的單據(jù),可以作為其曾向政府提出申請的證據(jù)
025房屋征收補償決定或補償協(xié)議案件中,人民法院應(yīng)當在查明損失后,判決被告向被征收房屋的實際權(quán)利人支付補償款、交付安置房屋
026被征收房屋存在產(chǎn)權(quán)爭議的情況下,征收管理部門不得與任何一方簽訂征收補償協(xié)議
027判決撤銷被訴行政行為,當事人的權(quán)利義務(wù)并非當然恢復至被訴行政行為作出之前的狀態(tài)
028行政機關(guān)應(yīng)綜合判決說理和判決主文履行生效判決義務(wù)
三、實體裁判
029土地證四至不清導致權(quán)屬爭議的,仍屬于確權(quán)爭議
030不動產(chǎn)登記機構(gòu)將不動產(chǎn)登記事項記載于登記簿,即產(chǎn)生物權(quán)登記的法律效力
031房屋登記機關(guān)不得以虛假登記為由撤銷善意第三人的抵押登記
032當事人已經(jīng)補正和完善宅基地建房申請材料的,行政機關(guān)不得以之前的申請材料虛假為由,撤銷宅基地使用權(quán)證
033農(nóng)村集體土地經(jīng)征收后才能轉(zhuǎn)國有
034征收補償中,應(yīng)以生效裁判確定的實際權(quán)利人為被征收人
035征收補償方案規(guī)定的獎勵或補助屬于附條件的行政行為
036征收決定程序違法,但撤銷將會給公共利益造成重大損失的,判決確認違法,保留效力
037征收決定作出前組織被征收人選擇評估機構(gòu)不違反法律規(guī)定
038行政機關(guān)以野蠻方式強制拆除違法建筑的,造成屋內(nèi)物品損失、可回收再利用建筑材料損失的,應(yīng)當依法承擔行政賠償責任
039行政機關(guān)強制拆除違法建筑未予公告的,違反法定程序
040行政機關(guān)享有自行糾錯的法定職權(quán)
041復議期間被申請人改變原行政行為,申請人不撤回申請的,復議機關(guān)應(yīng)當繼續(xù)審理原行政行為并依法作出復議決定
042行政復議決定對第三人產(chǎn)生不利影響的,應(yīng)當給予其陳述、申辯的權(quán)利
043依法變更、撤回行政許可,應(yīng)當給予行政相對人行政補償
044再審申請人的再審理由不能成立,但是經(jīng)審查原生效裁判可能損害國家、公共利益的,應(yīng)當啟動再審程序
四、賠償補償
045單獨提起行政賠償訴訟,需以侵權(quán)行政行為被確認違法、先行申請賠償義務(wù)機關(guān)已作出處理為前提
046土地管理部門在征收補償方案規(guī)定的期限或合理期限內(nèi)不能與被征收人達成補償協(xié)議的,應(yīng)當依法及時作出征收補償安置決定
047 搬遷費、臨時安置費、應(yīng)得補助和獎勵等,屬于違法強制拆除被征收房屋造成的直接損失,應(yīng)當予以行政賠償
后記