第一章  總  則

第一條  為規(guī)范不動產(chǎn)登記行為，細化不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，方便人民群眾辦理不動產(chǎn)登記，保護權(quán)利人合法權(quán)益，根據(jù)《不動產(chǎn)登記暫行條例》（以下簡稱《條例》），制定本實施細則。

 理解與適用

本條是關(guān)于本實施細則制定目的與制定依據(jù)的規(guī)定。

一、制定目的

1. 規(guī)范不動產(chǎn)登記行為

《不動產(chǎn)登記暫行條例》第六條規(guī)定，國務(wù)院國土資源主管部門負責指導(dǎo)、監(jiān)督全國不動產(chǎn)登記工作�？h級以上地方人民政府應(yīng)當確定一個部門為本行政區(qū)域的不動產(chǎn)登記機構(gòu)，負責不動產(chǎn)登記工作，并接受上級人民政府不動產(chǎn)登記主管部門的指導(dǎo)、監(jiān)督。據(jù)此可知，不動產(chǎn)登記屬于行政行為，規(guī)范的行政行為應(yīng)當遵循“法無授權(quán)不可為”“程序合法”等行政法原則，換言之，規(guī)范的不動產(chǎn)登記行為：一是不動產(chǎn)登記機構(gòu)必須依法履行法定的不動產(chǎn)登記職責，不得不作為或不充分作為，更不得濫用職權(quán)亂作為；二是嚴格按照法律、法規(guī)和規(guī)章確定的程序?qū)嵤┑怯浶袨椋�確保登記程序齊全、完整、充分，保障登記行為的合法性、有效性和權(quán)威性。規(guī)范不動產(chǎn)登記行為，是“依法行政”理念在不動產(chǎn)登記中的具體體現(xiàn)，更是“依法治國”思想在不動產(chǎn)登記中的貫徹落實。

2. 細化不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度

行政法規(guī)《不動產(chǎn)登記暫行條例》只對不動產(chǎn)登記的范圍和類型、不動產(chǎn)登記的機構(gòu)和人員、不動產(chǎn)登記簿、不動產(chǎn)登記的程序、登記信息平臺和查詢服務(wù)制度、不動產(chǎn)登記有關(guān)法律責任等作了原則性、框架性的規(guī)定。在不動產(chǎn)登記實務(wù)中，不動產(chǎn)登記類型的適用，申請人申請登記時應(yīng)當提交的具體的登記申請材料，登記機構(gòu)實施不動產(chǎn)登記時應(yīng)該遵循的程序，不動產(chǎn)登記簿應(yīng)當記載的各種不同的不動產(chǎn)權(quán)利或事項的內(nèi)容等，都需要不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度來明確、具體。換言之，本實施細則就是為細化、落實《不動產(chǎn)登記暫行條例》的原則性、框架性的規(guī)定，滿足不動產(chǎn)登記實務(wù)的要求而制定的。

3. 方便群眾申請登記

此舉旨在推進貫徹簡政放權(quán)、減少多頭管理、實行一個窗口和一個標準對外的行政服務(wù)理念，是體現(xiàn)便民、利民，服務(wù)社會、服務(wù)經(jīng)濟發(fā)展和維護社會和諧的有效舉措，更是黨的群眾路線教育實踐活動效果在不動產(chǎn)登記中的具體體現(xiàn)。方便群眾、服務(wù)群眾、服務(wù)好群眾，也是建立不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的主要目的之一。

4. 保護不動產(chǎn)權(quán)利人的合法權(quán)益

《物權(quán)法》第一條規(guī)定，明確物的歸屬是該法的立法目的之一。據(jù)此可知，當事人申請不動產(chǎn)權(quán)利或有關(guān)事項登記，旨在尋求國家公權(quán)力的保護，即經(jīng)過登記簿的記載，將此權(quán)利或事項的歸屬確定下來，以達到定紛止爭的目的。但當事人申請登記的不動產(chǎn)權(quán)利或有關(guān)事項，是基于民事活動取得或設(shè)立的，登記機構(gòu)應(yīng)當依照法定職權(quán)判定、確認可否登記，依照法定程序?qū)嵤┑怯�，才能保障當事人記載在登記簿上的不動產(chǎn)權(quán)利或有關(guān)事項合法、真實、有效，才能為欲與登記簿上記載的權(quán)利人進行交易的人提供合法、真實、有效的信息，切實維護交易秩序、保障交易安全，從而將保護當事人的合法權(quán)益落到實處。

二、制定依據(jù)

《不動產(chǎn)登記暫行條例》第三十四條規(guī)定，本條例實施細則由國務(wù)院國土資源主管部門會同有關(guān)部門制定。據(jù)此可知，本實施細則是行政法規(guī)授權(quán)作為全國不動產(chǎn)登記主管部門的國土資源部，牽頭制定的細化和具體落實《不動產(chǎn)登記暫行條例》相關(guān)規(guī)定的行政規(guī)章，是全國不動產(chǎn)登記機構(gòu)和登記人員實施登記行為的重要依據(jù)之一，故本實施細則的制定依據(jù)是《不動產(chǎn)登記暫行條例》。

第二條  不動產(chǎn)登記應(yīng)當依照當事人的申請進行，但法律、行政法規(guī)以及本實施細則另有規(guī)定的除外。

房屋等建筑物、構(gòu)筑物和森林、林木等定著物應(yīng)當與其所依附的土地、海域一并登記，保持權(quán)利主體一致。

 理解與適用

本條是關(guān)于不動產(chǎn)登記依當事人的申請啟動為原則和申請登記的房屋等建筑物、構(gòu)筑物及其他定著物所有權(quán)權(quán)利主體與相應(yīng)的土地使用權(quán)、海域使用權(quán)權(quán)利主體須一致的原則的規(guī)定。

一、依申請啟動登記的原則

《物權(quán)法》第十一條規(guī)定，當事人申請登記，應(yīng)當根據(jù)不同登記事項提供權(quán)屬證明和不動產(chǎn)界址、面積等必要材料。依《不動產(chǎn)登記暫行條例》第十四條規(guī)定，一般情形下，不動產(chǎn)登記以當事人的申請為前提。據(jù)此可知，一般情形下，不動產(chǎn)登記是依申請行政行為。依申請行政行為，是指行政主體只有在行政相對人提出申請后才能實施的行政行為。[1]因此，不動產(chǎn)登記應(yīng)當依當事人的申請啟動，當事人不申請，不動產(chǎn)登記不啟動，登記機構(gòu)更不能主動為當事人辦理不動產(chǎn)登記。概言之，不動產(chǎn)登記依當事人的申請啟動為原則。

二、依申請啟動登記原則的例外情形

本實施細則本條第一款但書部分“但法律、行政法規(guī)以及本實施細則另有規(guī)定的除外”指不動產(chǎn)登記依當事人的申請啟動為原則的例外情形，即：一是指登記機構(gòu)按照國家有權(quán)機關(guān)的囑托辦理登記，即囑托登記。所謂囑托登記，是指不動產(chǎn)登記機構(gòu)按照有權(quán)的國家機關(guān)的囑托在登記簿上記載相關(guān)內(nèi)容的不動產(chǎn)登記類型。如《民事訴訟法》第二百五十一條規(guī)定，在執(zhí)行中，需要辦理有關(guān)財產(chǎn)權(quán)證照轉(zhuǎn)移手續(xù)的，人民法院可以向有關(guān)單位發(fā)出協(xié)助執(zhí)行通知書，有關(guān)單位必須辦理。據(jù)此可知，人民法院在執(zhí)行案件中發(fā)出協(xié)助執(zhí)行通知書，要求登記機構(gòu)辦理轉(zhuǎn)移登記、查封登記等不動產(chǎn)登記的，登記機構(gòu)必須辦理。此外，行政復(fù)議機關(guān)的行政復(fù)議決定、稅務(wù)機關(guān)因以不動產(chǎn)抵稅的原因等要求協(xié)助辦理相關(guān)登記的文書，也是囑托啟動登記的有效材料。二是指登記機構(gòu)按照法律、法規(guī)和規(guī)章的授權(quán)，自行啟動的不動產(chǎn)登記，即徑為登記。所謂徑為登記，是指登記機構(gòu)無須當事人的申請，基于法律、法規(guī)、規(guī)章或政策授予的職權(quán)主動辦理的登記。徑為登記又稱為依職權(quán)登記。如本實施細則第八十一條規(guī)定，不動產(chǎn)登記機構(gòu)發(fā)現(xiàn)不動產(chǎn)登記簿記載的事項錯誤，應(yīng)當通知當事人在30個工作日內(nèi)辦理更正登記。當事人逾期不辦理的，不動產(chǎn)登記機構(gòu)應(yīng)當在公告后，依法予以更正。

三、申請登記的房屋等建筑物、構(gòu)筑物和其他定著物所有權(quán)權(quán)利主體與相應(yīng)的土地使用權(quán)、海域使用權(quán)權(quán)利主體須一致的原則

不動產(chǎn)，是指依自然性質(zhì)或者法律的規(guī)定不可移動的物，包括土地、土地定著物、與土地尚未脫離的土地生成物、因自然或者人力添附于土地并且不能分離的其他物。[2]《不動產(chǎn)登記暫行條例》第二條第二款規(guī)定，不動產(chǎn)是指土地、海域以及房屋、林木等定著物。從法理闡述和行政法規(guī)的規(guī)定可知，不動產(chǎn)主要包括土地、海域以及房屋、林木等定著物。換言之，《不動產(chǎn)登記暫行條例》將土地、海域、房屋、林木的登記確定為整個不動產(chǎn)登記的基礎(chǔ)和重點，但地上、海域范圍內(nèi)的構(gòu)筑物、用海設(shè)施等其他定著物也屬于不動產(chǎn)登記的對象。

《物權(quán)法》第一百四十七條規(guī)定，建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施轉(zhuǎn)讓、互換、出資或者贈與的，該建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施占用范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)一并處分。該法第一百八十二條規(guī)定，以建筑物抵押的，該建筑物占用范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)一并抵押。以建設(shè)用地使用權(quán)抵押的，該土地上的建筑物一并抵押。抵押人未依照前款規(guī)定一并抵押的，未抵押的財產(chǎn)視為一并抵押。據(jù)此可知，《物權(quán)法》的這些規(guī)定確立了建筑物、構(gòu)筑物所有權(quán)權(quán)利主體與其占用范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)權(quán)利主體一致的原則。

《森林法》第三條第二款規(guī)定，國家所有的和集體所有的森林、林木和林地，個人所有的林木和使用的林地，由縣級以上地方人民政府登記造冊，發(fā)放證書，確認所有權(quán)或者使用權(quán)。據(jù)此可知，縣級以上人民政府對“國家所有的和集體所有的森林、林木和林地”確認其依法享有所有權(quán)；對“個人所有的林木和使用的林地”則確認其依法享有林木所有權(quán)和相應(yīng)的林地使用權(quán)。換言之，《森林法》的規(guī)定確立了地上林木所有權(quán)權(quán)利主體與相應(yīng)的林地使用權(quán)權(quán)利主體一致的原則。

《海域使用權(quán)管理法》第三十九條第二款規(guī)定，海域使用權(quán)終止后，原海域使用權(quán)人應(yīng)當拆除可能造成海洋環(huán)境污染或者影響其他用海項目的用海設(shè)施和構(gòu)筑物。據(jù)此可知，海域使用權(quán)終止后，海域使用權(quán)人應(yīng)當拆除自己建造并享有所有權(quán)的用海設(shè)施和構(gòu)筑物。筆者據(jù)此認為，《海域使用權(quán)管理法》的規(guī)定也確立了在海域使用權(quán)有效期內(nèi)，建造在海域范圍內(nèi)的用海設(shè)施和構(gòu)筑物所有權(quán)權(quán)利主體與該海域使用權(quán)權(quán)利主體一致的原則。

《不動產(chǎn)登記暫行條例》第二十二條第（一）項規(guī)定，申請登記的內(nèi)容違反法律、行政法規(guī)規(guī)定的屬于不予登記的情形。據(jù)此可知，在不動產(chǎn)登記實務(wù)中，如果申請登記的內(nèi)容屬于地上、海域范圍內(nèi)的建筑物、構(gòu)筑物和其他定著，其所有權(quán)權(quán)利主體與相應(yīng)的土地使用權(quán)、海域使用權(quán)權(quán)利主體不一致的，則違反前述《物權(quán)法》《森林法》《海域使用權(quán)管理法》等相關(guān)法律規(guī)定，登記機構(gòu)應(yīng)當作不予登記處理。因此，不動產(chǎn)登記必須遵循地上、海域范圍內(nèi)的建筑物、構(gòu)筑物和其他定著物所有權(quán)權(quán)利主體與相應(yīng)的土地使用權(quán)、海域使用權(quán)權(quán)利主體須一致的原則。

第三條  不動產(chǎn)登記機構(gòu)依照《條例》第七條第二款的規(guī)定，協(xié)商辦理或者接受指定辦理跨縣級行政區(qū)域不動產(chǎn)登記的，應(yīng)當在登記完畢后將不動產(chǎn)登記簿記載的不動產(chǎn)權(quán)利人以及不動產(chǎn)坐落、界址、面積、用途、權(quán)利類型等登記結(jié)果告知不動產(chǎn)所跨區(qū)域的其他不動產(chǎn)登記機構(gòu)。

 理解與適用

本條是關(guān)于建立與不動產(chǎn)登記屬地管理原則相沖突時的解決機制的規(guī)定。

《物權(quán)法》第十條第一款規(guī)定，不動產(chǎn)登記，由不動產(chǎn)所在地的登記機構(gòu)辦理。質(zhì)言之，《物權(quán)法》的規(guī)定，確立了不動產(chǎn)登記屬地管理原則。筆者據(jù)此認為，與不動產(chǎn)登記屬地管理原則相沖突，主要是指跨兩個以上的登記管轄區(qū)域的一處不動產(chǎn)，如果分別向有管轄權(quán)的登記機構(gòu)申請登記時，則導(dǎo)致該不動產(chǎn)登記客體的人為分割而不滿足登記基本單元要求的情形。

一、《不動產(chǎn)登記暫行條例》第七條第二款規(guī)定，跨縣級行政區(qū)域的不動產(chǎn)登記，由所跨縣級行政區(qū)域的不動產(chǎn)登記機構(gòu)分別辦理。不能分別辦理的，由所跨縣級行政區(qū)域的不動產(chǎn)登記機構(gòu)協(xié)商辦理；協(xié)商不成的，由共同的上一級人民政府不動產(chǎn)登記主管部門指定辦理。據(jù)此可知，此規(guī)定有三層意思，一是跨登記管轄區(qū)域的不動產(chǎn)登記，原則上仍然應(yīng)當遵循屬地管理原則，否則，所跨區(qū)域內(nèi)的任何登記機構(gòu)均無管轄權(quán)；二是與屬地管理原則發(fā)生沖突時，由均有管轄權(quán)的登記機構(gòu)協(xié)商決定登記實施主體；三是與屬地管理原則發(fā)生沖突時，均有管轄權(quán)的登記機構(gòu)協(xié)商后不能決定登記實施主體的，由其共同的上級不動產(chǎn)登記主管部門指定確認其中的一個登記機構(gòu)作為登記實施主體。筆者認為，此規(guī)定雖然能解決不動產(chǎn)登記實務(wù)中跨區(qū)域不動產(chǎn)的登記問題，但不方便群眾申請登記，也不利于登記機構(gòu)順暢開展登記業(yè)務(wù)，致使登記效率、效能不高。

二、《不動產(chǎn)登記暫行條例實施細則（第一次征求意見稿）》第八條規(guī)定，“跨縣級行政區(qū)域的不動產(chǎn)，申請人可以向不動產(chǎn)所跨的縣級行政區(qū)域的任一不動產(chǎn)登記機構(gòu)提出登記申請，并說明不動產(chǎn)在其他行政區(qū)域的有關(guān)事項；不動產(chǎn)登記機構(gòu)受理后，應(yīng)當將登記申請事項分送不動產(chǎn)所跨的其他縣級行政區(qū)域內(nèi)的不動產(chǎn)登記機構(gòu)。” 此條文是對日本、我國臺灣地區(qū)不動產(chǎn)登記法中的相關(guān)規(guī)定的吸收與創(chuàng)新，如《日本不動產(chǎn)登記法》第八條第二款規(guī)定，不動產(chǎn)跨數(shù)個登記所的管轄區(qū)域時，依法務(wù)省令所定，由法務(wù)大臣、法務(wù)局長或地方法務(wù)局長指定管轄登記所。“臺灣地區(qū)土地登記規(guī)則”第三條規(guī)定，建筑物跨越兩個以上登記機關(guān)轄區(qū)的，由該建筑物門牌所屬的登記機關(guān)辦理登記�！恫粍赢a(chǎn)登記暫行條例實施細則（第一次征求意見稿）》此條規(guī)定也是對《不動產(chǎn)登記暫行條例》第七條第二款規(guī)定的具體落實和補充完善，是一個亮點。按此規(guī)定，當事人可以依自己的意思表示，本著方便、快捷的原則在有管轄權(quán)的登記機構(gòu)中擇其一申請登記，真正踐行了“方便群眾申請登記”的《不動產(chǎn)登記暫行條例》的制定目的，也有利于登記機構(gòu)順暢開展登記業(yè)務(wù)。之后，《不動產(chǎn)登記暫行條例實施細則（第二次征求意見稿）》第五條規(guī)定：“依照《條例》第七條第二款的規(guī)定，接受指定辦理跨縣級行政區(qū)域不動產(chǎn)登記的登記機構(gòu)，在登記完畢后應(yīng)當將不動產(chǎn)登記簿記載的有關(guān)事項告知不動產(chǎn)所跨區(qū)域的其他不動產(chǎn)登記機構(gòu)。”筆者認為，此修改條文雖然忠實地貫徹落實了《不動產(chǎn)登記暫行條例》第七條規(guī)定的精神，但沒有對該第七條規(guī)定本身不完善的內(nèi)容予以完善，也沒有對不合理的內(nèi)容予以修正，換言之，沒有起到補充、完善《不動產(chǎn)登記暫行條例》第七條規(guī)定的作用。本實施細則的本條規(guī)定，雖然對《不動產(chǎn)登記暫行條例實施細則（第二次征求意見稿）》第五條的規(guī)定作了完善和具體，但仍然沒有對《不動產(chǎn)登記暫行條例》第七條規(guī)定本身不完善的內(nèi)容予以完善，沒有對不合理的內(nèi)容予以修正。在不動產(chǎn)登記實務(wù)中，不能落實“方便群眾申請登記”的《不動產(chǎn)登記暫行條例》的制定目的，也不利于登記機構(gòu)順暢開展登記業(yè)務(wù)，是登記效率、效能不高的制度原因。筆者呼吁，相關(guān)部門在《不動產(chǎn)登記暫行條例實施細則》修訂或制定新的不動產(chǎn)登記法規(guī)、規(guī)章時予以關(guān)注。

三、在不動產(chǎn)登記實務(wù)中，地方政府為了發(fā)展本地經(jīng)濟，聯(lián)合建立跨行政區(qū)域的工業(yè)集中區(qū)，使得一幢廠房、倉庫等房屋、構(gòu)筑物建在跨不同行政區(qū)域的土地上的情形已有出現(xiàn)，以往因受制于屬地登記原則和“法無授權(quán)不可為”而使登記無法進行，有了本實施細則的本條規(guī)定，此類問題迎刃而解。

四、承辦不動產(chǎn)登記的登記機構(gòu)，應(yīng)當在登記完畢后，通過安全、穩(wěn)定的網(wǎng)絡(luò)或紙質(zhì)材料將不動產(chǎn)登記簿記載的不動產(chǎn)權(quán)利人以及該不動產(chǎn)的坐落、界址、面積、用途、權(quán)利類型等登記結(jié)果告知不動產(chǎn)所跨區(qū)域的其他不動產(chǎn)登記機構(gòu)，使其他不動產(chǎn)登記機構(gòu)知曉該處不動產(chǎn)已經(jīng)申請登記，警示其不得再為該不動產(chǎn)辦理相關(guān)登記，否則會出現(xiàn)一處不動產(chǎn)重復(fù)登記而承載兩個不相容的權(quán)利或事項的狀況，有悖“一物一權(quán)”的物權(quán)法原則，故此情形應(yīng)當予以規(guī)制。

五、筆者認為，跨兩個以上的登記管轄區(qū)域的不動產(chǎn)，首次登記完成后，在此基礎(chǔ)上產(chǎn)生的變更登記、轉(zhuǎn)移登記、注銷登記、查封登記等后續(xù)的登記，也應(yīng)當由實施首次登記的登記機構(gòu)完成，以保持登記簿記載信息的連續(xù)、完整，也為了使相關(guān)登記材料集中、統(tǒng)一保管，方便利用。

第四條  國務(wù)院確定的重點國有林區(qū)的森林、林木和林地，由國土資源部受理并會同有關(guān)部門辦理，依法向權(quán)利人核發(fā)不動產(chǎn)權(quán)屬證書。

國務(wù)院批準的項目用海、用島的登記，由國土資源部受理，依法向權(quán)利人核發(fā)不動產(chǎn)權(quán)屬證書。

中央國家機關(guān)使用的國有土地等不動產(chǎn)登記，依照國土資源部《在京中央國家機關(guān)用地土地登記辦法》等規(guī)定辦理。

 理解與適用

本條是突破不動產(chǎn)登記屬地管理原則的規(guī)定。

筆者認為，國務(wù)院確定的重點國有林區(qū)的森林、林木和林地，以及國務(wù)院批準的項目用海、用島等，這些不動產(chǎn)的登記，也應(yīng)當遵守《物權(quán)法》第十條第一款規(guī)定確立的不動產(chǎn)登記屬地管理原則，即一般情形下，由該不動產(chǎn)所在地登記機構(gòu)辦理登記。若這些不動產(chǎn)跨登記管轄區(qū)域時，則與不動產(chǎn)登記屬地管理原則相沖突，應(yīng)當適用《不動產(chǎn)登記暫行條例》第七條和本實施細則第三條規(guī)定的解決沖突的規(guī)定，即當事人向有管理權(quán)的登記機構(gòu)間協(xié)商確定的實施登記的登記機構(gòu)申請登記，或向上級不動產(chǎn)登記主管部門指定的實施登記的登記機構(gòu)申請登記，實施該不動產(chǎn)登記的登記機構(gòu)完成登記后，應(yīng)當將登記申請事項的登記結(jié)果分送不動產(chǎn)所跨區(qū)域內(nèi)的其他不動產(chǎn)登記機構(gòu)，以規(guī)避一處不動產(chǎn)重復(fù)登記的不利后果發(fā)生。因此，本實施細則的本條規(guī)定違反《物權(quán)法》第十條第一款規(guī)定，筆者不支持。但是，法律或新的規(guī)章沒有對此另行作出規(guī)定前，各級登記機構(gòu)仍然應(yīng)當認真遵守此規(guī)定。

[1] 王連昌、馬懷德等：《行政法學》，中國政法大學出版社2002年版，第110頁。

[2] 梁慧星：《中國民法典草案建議稿附理由·總則篇》，法律出版社2004年版，第125頁。