第一章
　　創(chuàng)造總統(tǒng)制
　　試想，你正處于開(kāi)國(guó)奠基的時(shí)刻。誰(shuí)來(lái)執(zhí)掌國(guó)家大權(quán)？如何遴選掌權(quán)者？將會(huì)產(chǎn)生一個(gè)還是多個(gè)領(lǐng)導(dǎo)者？如何組建政府？政府能持續(xù)發(fā)揮作用嗎？形形色色的問(wèn)題擺在美國(guó)開(kāi)國(guó)元?jiǎng)讉�，如詹姆斯·麥迪遜、本杰明·富蘭克林、亞歷山大·漢密爾頓、古弗尼爾·莫里斯、埃德蒙·倫道夫、羅杰·謝爾曼和喬治·華盛頓等面前，他們都是那個(gè)時(shí)代最為卓越的政治思想家和公共事務(wù)實(shí)踐者。
　　因?yàn)椴幌胫貜?fù)同時(shí)代的那些人所犯下的種種治理過(guò)失，開(kāi)國(guó)元?jiǎng)讉冮_(kāi)始探索新的答案。這種探求解釋了，為何恭逢其盛會(huì)令人如此歡欣鼓舞，更別提可以與富蘭克林共赴晚宴的榮幸了。1787年夏天，美利堅(jiān)合眾國(guó)憲法起草小組在費(fèi)城的創(chuàng)造性成就，在隨后兩個(gè)多世紀(jì)的政治和政策爭(zhēng)辯中被不斷地解釋和援引。
　　第一次建國(guó)，也就是1781年批準(zhǔn)通過(guò)的松散邦聯(lián)，最終歸于失敗。心切的政治家認(rèn)識(shí)到其中的缺陷，并在猶為未晚之時(shí)聚到一起，設(shè)計(jì)出一個(gè)更具可行性的政府。他們的聚會(huì)與眾不同。會(huì)上制定出一個(gè)獨(dú)一無(wú)二的藍(lán)圖，這個(gè)藍(lán)圖最終被運(yùn)用于這片橫跨大陸的遼闊區(qū)域。漫漫歷史長(zhǎng)河中，鮮有條件如此有利于制度創(chuàng)新。
　　其中，最具試驗(yàn)性的創(chuàng)造就包括總統(tǒng)制本身。國(guó)家需要一種更加有效的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，這種看法早已經(jīng)深入人心。但是，在維持足夠制衡以防止專制的同時(shí)，上述目標(biāo)能夠達(dá)成嗎？因此，最終的目標(biāo)是，去治理，而不是僅僅去控制，并且解決之道在于分權(quán)。在權(quán)力分散的憲政結(jié)構(gòu)下，總統(tǒng)們能夠立足于此并展開(kāi)工作，從而增進(jìn)并保持聯(lián)合。思考一下這句話：通過(guò)分立達(dá)到聯(lián)合（separatingt·unify）。對(duì)這一格言進(jìn)行深思將增加你對(duì)費(fèi)城經(jīng)世偉業(yè)的欽佩，更不必說(shuō)，它還為理解美國(guó)政府和政治提供了一個(gè)基礎(chǔ)。
　　“總統(tǒng)制”（presidency）這個(gè)詞本身并未出現(xiàn)在憲法之中。這張標(biāo)簽只是隨后才被加諸政府的行政部門(mén)頭上的。那時(shí)，行政主管被稱為“主席”（president）。新罕布什爾州和賓夕法尼亞州當(dāng)時(shí)就有這種職位，南卡羅來(lái)納州也是如此。主持大陸會(huì)議和制憲會(huì)議的人也叫“主席”，根據(jù)《邦聯(lián)條例》選出來(lái)主持諸邦委員會(huì)的代表亦然［一個(gè)更生動(dòng)的頭銜本應(yīng)是“無(wú)實(shí)權(quán)代表”（HisN·nentityness）］。但是，后來(lái)用以稱呼擁有行政權(quán)力及職能的機(jī)構(gòu)的“總統(tǒng)制”并未出現(xiàn)。
　　為什么選擇“總統(tǒng)”這個(gè)頭銜呢？為什么不用在各州更為普遍的“總督”（g·vern·r）頭銜呢？這一問(wèn)題的答案顯示了開(kāi)國(guó)元?jiǎng)讉兯�面臨的根本困境�？梢岳斫猓�美國(guó)民眾唯恐出現(xiàn)某個(gè)人像以前的英國(guó)國(guó)王那樣行使行政權(quán)力的局面。實(shí)際上，《邦聯(lián)條例》下的第一屆政府并沒(méi)有這樣的行政機(jī)構(gòu)。然而，在費(fèi)城，開(kāi)國(guó)元?jiǎng)讉円呀?jīng)達(dá)成共識(shí)：要想使治理更加有效，美國(guó)就需要一個(gè)行政機(jī)構(gòu)。雖然在費(fèi)城有與會(huì)者于不同時(shí)期提議使用“總督”這個(gè)頭銜，但是，誠(chéng)如一位歷史學(xué)家所言，它“令人回憶起殖民時(shí)期那些令人憎恨的皇家總督和特許領(lǐng)主”。“總統(tǒng)”這個(gè)頭銜更加中性，盛氣凌人感可能更弱一些；它源于拉丁語(yǔ)“主持”（praesidere），實(shí)質(zhì)上就是“主持、負(fù)責(zé)或統(tǒng)轄”（t·preside）的意思。并且，這也正是制憲會(huì)議、大陸會(huì)議和邦聯(lián)議會(huì)的各位主席所履行的職責(zé)；他們就是在主持會(huì)議。
　　就那時(shí)來(lái)看，“總統(tǒng)”稱謂滿足了對(duì)一個(gè)既不具有威脅性又振奮人心的行政頭銜的需求。經(jīng)歷過(guò)英國(guó)統(tǒng)治和無(wú)執(zhí)行能力的邦聯(lián)等架構(gòu)之后，“美國(guó)國(guó)民需要一個(gè)關(guān)于行政機(jī)構(gòu)角色與功能的正面定義”。國(guó)家元首的全新稱號(hào)標(biāo)志著這種訴求的開(kāi)端。然而，分權(quán)體系中關(guān)于行政機(jī)構(gòu)之權(quán)限與地位的爭(zhēng)論才剛剛開(kāi)始。所有總統(tǒng)都會(huì)斟酌自己在全國(guó)政府中的地位，原因正在于它從未得到明確地闡述。每位總統(tǒng)都必須找到各種方法來(lái)理解并迎接我向讀者諸君提出的問(wèn)題：如何在分權(quán)體系中達(dá)到聯(lián)合？
　　喬治·華盛頓：開(kāi)國(guó)總統(tǒng)
　　如果有一個(gè)營(yíng)造行政權(quán)力的正面形象的機(jī)會(huì)就擺在面前，我們很難期待有誰(shuí)能比首任總統(tǒng)喬治·華盛頓做得更好。他也許曾被稱為“不情不愿的喬治”（Ge·rgetheReluctant），因?yàn)樗�曾�?jīng)多次表示更愿意留駐弗農(nóng)山莊而不是擔(dān)任一國(guó)最高領(lǐng)導(dǎo)人。特別是，在那些熱衷于從政者的熙攘聲中，華盛頓并未戀棧，其不情不愿使他更加獲得世人愛(ài)戴。
　　就在那里，他正襟危坐，主持著制憲會(huì)議；他的出席重新恢復(fù)了人們的信心，人們相信每次擴(kuò)充的總統(tǒng)職權(quán)都會(huì)得到明智而審慎地運(yùn)用。南卡羅來(lái)納州代表皮爾斯·巴特勒認(rèn)為，“如果不是許多成員將目光投向華盛頓將軍，視之為總統(tǒng)，并且根據(jù)對(duì)其德行的評(píng)價(jià)形成了關(guān)于應(yīng)授予總統(tǒng)之權(quán)力的觀點(diǎn)”，總統(tǒng)權(quán)力“可能就不會(huì)如此之大”。他就是那位擊敗英國(guó)人后毅然解甲歸田的將軍。“閣下”（HisExcellency）并不是他想要的稱號(hào)。當(dāng)然，實(shí)際上，1787年8月6日，一個(gè)委員會(huì)曾經(jīng)在向制憲會(huì)議提交的報(bào)告中納入這一頭銜，但是，有人提議將這一頭銜移除——該提議獲得通過(guò)。
　　對(duì)華盛頓將出任國(guó)家首任總統(tǒng)的預(yù)期，也進(jìn)一步促使制憲會(huì)議在實(shí)現(xiàn)政府各分支之間的平等和獨(dú)立的道路上穩(wěn)步前進(jìn)。早期的提議曾偏向國(guó)會(huì)占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位，行政機(jī)構(gòu)由國(guó)會(huì)產(chǎn)生。但是，《邦聯(lián)條例》的缺陷充分顯示，有必要讓行政機(jī)構(gòu)擁有獨(dú)立于立法機(jī)構(gòu)的地位，也許應(yīng)通過(guò)獨(dú)立的選舉來(lái)產(chǎn)生。華盛頓的性格特征和個(gè)人品質(zhì)促使制憲會(huì)議將總統(tǒng)制設(shè)計(jì)成獨(dú)立于國(guó)會(huì)的機(jī)構(gòu)，從而有助于分權(quán)政府的發(fā)展。
　　創(chuàng)制伊始
　　大多數(shù)人都有過(guò)治理一方的經(jīng)歷，例如，治理學(xué)校委員會(huì)、商業(yè)集團(tuán)、勞工聯(lián)盟、慈善團(tuán)體或房管協(xié)會(huì)（令人厭惡的政治）等。因此，如果身處制憲會(huì)議之中，你將會(huì)毫不驚訝地觀察到各個(gè)委員會(huì)的形成過(guò)程。這些委員會(huì)行使的重要職能有：平息爭(zhēng)議議題（或發(fā)現(xiàn)這些議題不可能平息）、改進(jìn)各種提案、識(shí)別影響以及綜合多方意見(jiàn)等。表1.1列出了制憲會(huì)議的各個(gè)委員會(huì)，并羅列了它們履責(zé)的順序。全體委員會(huì)旨在處理代表們抵達(dá)時(shí)的早期意見(jiàn)和計(jì)劃，從而啟動(dòng)制憲會(huì)議；細(xì)則委員會(huì)在一開(kāi)始的六個(gè)星期內(nèi)匯總達(dá)成的協(xié)議與關(guān)于核心問(wèn)題的待定提案；未決事務(wù)委員會(huì)應(yīng)對(duì)那些未解決的和極富爭(zhēng)議性的事件（包括與總統(tǒng)制相關(guān)的問(wèn)題）；文本委員會(huì)準(zhǔn)備確定各條款的最終形式。如果你參加了制憲會(huì)議，那么成為未決事務(wù)委員會(huì)成員就會(huì)成為你的首選。請(qǐng)繼續(xù)閱讀從而明晰個(gè)中緣由。
　　制憲會(huì)議上最為顯著的觀點(diǎn)沖突來(lái)自反聯(lián)邦黨人和聯(lián)邦黨人；反聯(lián)邦黨人大多滿足于對(duì)《邦聯(lián)條例》進(jìn)行修改，聯(lián)邦黨人則希望擁有一個(gè)具有真正權(quán)威的強(qiáng)化的中央政府。兩派之間的觀點(diǎn)和建議被融合進(jìn)兩份方案，提交給代表們。新澤西方案與《邦聯(lián)條例》修正版之間無(wú)甚差別；弗吉尼亞方案則試圖創(chuàng)造一個(gè)更為有力的合眾國(guó)政府。然而，兩份方案都不如最終的文件具有開(kāi)拓精神。
　　任何政制重建，關(guān)鍵都在于確立一個(gè)獨(dú)立選舉產(chǎn)生的行政機(jī)構(gòu)。該議題的題中應(yīng)有之義是分權(quán)是否實(shí)際存在。無(wú)須驚訝，總統(tǒng)制的謀劃是經(jīng)過(guò)深思熟慮的。恰如亞歷山大·漢密爾頓后來(lái)在《聯(lián)邦黨人文集》第67篇所言：“我們體制中幾乎沒(méi)有哪一部分比這個(gè)［執(zhí)行部門(mén)］更加難以安排；更沒(méi)有哪一部分受到這樣不加掩飾的攻擊，或者受到這樣沒(méi)有見(jiàn)識(shí)的批評(píng)�！�
　　對(duì)于漢密爾頓所間接提及的白熱化爭(zhēng)論，人們可以從一系列決定中發(fā)現(xiàn)其蹤跡，這些決定最終形成了規(guī)定行政權(quán)力的憲法第二條。制憲會(huì)議屢次徘徊于關(guān)涉行政長(zhǎng)官遴選和行政權(quán)力的基本議題。為什么呢？對(duì)曾經(jīng)起草州憲或在州憲之下效力的制憲者及其朋友而言，組織立法機(jī)構(gòu)和司法機(jī)構(gòu)是駕輕就熟的事。但是，他們卻對(duì)如何創(chuàng)造一個(gè)分立而獨(dú)立、重要且持久的行政機(jī)構(gòu)不甚熟悉。許多代表對(duì)賦予行政部門(mén)過(guò)多權(quán)力心存恐懼，他們知道，華盛頓的繼任者們不會(huì)都像他那樣，無(wú)意于追求或攫取那些權(quán)力。實(shí)際上，即使是支持強(qiáng)有力中央政府的聯(lián)邦黨人，最初也支持弗吉尼亞方案所規(guī)定的由國(guó)會(huì)產(chǎn)生行政機(jī)構(gòu)。
　　制憲會(huì)議關(guān)于總統(tǒng)制的工作主要分為四個(gè)階段：（1）在6月上旬檢驗(yàn)各種想法；（2）在7月中旬更為認(rèn)真地審議各種議題；（3）8月對(duì)委員會(huì)報(bào)告作出反饋；以及（4）在9月上旬修訂并通過(guò)最終安排。實(shí)際上，對(duì)行政機(jī)構(gòu)的設(shè)想經(jīng)歷了由國(guó)會(huì)產(chǎn)生并受國(guó)會(huì)制約，到由獨(dú)立選舉產(chǎn)生并擁有重要的內(nèi)政外交政策權(quán)威的變化過(guò)程。
　　針對(duì)行政機(jī)構(gòu)所展開(kāi)的辯論，主要議題包括遴選機(jī)制、長(zhǎng)官人數(shù)、任期長(zhǎng)短、續(xù)任、免職解職和權(quán)力分配等。所有問(wèn)題都很關(guān)鍵，但是遴選問(wèn)題決定了權(quán)力分立問(wèn)題，因?yàn)閲?guó)會(huì)選舉的總統(tǒng)難以真正獨(dú)立于立法分支。因此這才是討論的起點(diǎn)。
　　……