第一章總論和主要問題一、引言在市場經(jīng)濟(jì)國家，政府應(yīng)該發(fā)揮怎樣的經(jīng)濟(jì)職能？這是經(jīng)濟(jì)學(xué)最根本的問題。此次全球金融危機(jī)之后，對這一問題的討論顯得更為緊迫，因?yàn)榕c以前歷次危機(jī)一樣，此次全球金融危機(jī)之后，加強(qiáng)政府干預(yù)的呼聲再次高漲。政府干預(yù)的理論基礎(chǔ)主要來自凱恩斯主義。凱恩斯主義認(rèn)為，在經(jīng)濟(jì)危機(jī)和危機(jī)后的蕭條時期，政府應(yīng)該采取擴(kuò)張性的宏觀經(jīng)濟(jì)政策來提振經(jīng)濟(jì)。此次全球金融危機(jī)之后，人們不僅要求政府采取措施刺激經(jīng)濟(jì)，還要求政府加強(qiáng)監(jiān)管，特別是加強(qiáng)對金融市場的監(jiān)管。如果加強(qiáng)政府干預(yù)還意味著增加政府支出和提高稅率的話，那么，此次全球金融危機(jī)之后的政府經(jīng)濟(jì)職能以及公共財政狀況可能發(fā)生深刻的變化。
　　一些觀察家認(rèn)為，在一些國家（尤其是在美國），政府干預(yù)很少。統(tǒng)計(jì)資料表明，同一國家的政府職能會隨時間的變化而改變，不同國家的政府職能存在較大差異。實(shí)際上，無論在何時何地，無論是經(jīng)濟(jì)學(xué)家還是政治學(xué)家，都很難就政府職能達(dá)成一致。無論一個國家是貧窮還是富有，政府的最優(yōu)職能都將是一個永恒的話題。
　　一如通常的做法，經(jīng)濟(jì)學(xué)家也提出了有關(guān)政府職能的規(guī)范經(jīng)濟(jì)理論。所謂規(guī)范經(jīng)濟(jì)學(xué)主要產(chǎn)生于20世紀(jì)的英國和美國，其前提假設(shè)是市場經(jīng)濟(jì)中會出現(xiàn)"市場失靈"，為此，應(yīng)該由政府來糾正"市場失靈"，以保護(hù)社會公眾利益。如果市場機(jī)制運(yùn)行完好，那么，政府的經(jīng)濟(jì)職能也許就沒必要存在。不過，即使在這種情況下，政府仍然需要承擔(dān)政治和社會職能，行使這些職能也需資金支出。1只是這種情況下，政府職能及其所需支出都會受到限制。
　　規(guī)范經(jīng)濟(jì)學(xué)假定，糾正"市場失靈"的政府干預(yù)行為本身是善意的，而且政府也有能力糾正"市場失靈"。政府作為代表國家的政策制定者，都是選民們忠實(shí)、明智而有能力的代理人，他們具有所羅門的智慧、谷歌所能搜索到的廣博知識及圣人般的誠信，因此，可以放心地賦予他們獨(dú)斷權(quán)。這些政策制定者無意追逐個人或團(tuán)體利益，全心全意地為大眾謀利益。同時，政策的執(zhí)行機(jī)構(gòu)都具有韋伯式官僚的干練作風(fēng)，忠實(shí)而高效地執(zhí)行政策制定者的指示。不管是在政策決策層面還是行政實(shí)施層面都不存在委托-代理問題（principal-agentproblem）�；�于"市場失靈"假設(shè)的理論主要與政府在資源配置方面的職能相關(guān)。在一個有效率的市場上，收入分配不均即使不是傳統(tǒng)意義上的"市場失靈"，至少也是"政治失靈"。這些理論強(qiáng)調(diào)，公共物品、準(zhǔn)公共物品、自然壟斷、外部性和其他因素（最近新增加了信息不對稱因素）都會導(dǎo)致私人市場的資源配置功能失靈。這種失靈經(jīng)常被視為經(jīng)濟(jì)疾患，而政府則被看作是誠信博學(xué)的醫(yī)生，能夠?qū)ΠY下藥，治愈疾患。因此，這些理論呼吁政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)，以糾正市場失靈。
　　一些"市場失靈"現(xiàn)象，比如，純公共物品或自然壟斷是自發(fā)性的、無法避免的。規(guī)范經(jīng)濟(jì)學(xué)通常假設(shè)這類"市場失靈"現(xiàn)象外生于政府行為。然而在現(xiàn)實(shí)生活中，如果政府能夠充分發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)職能，有些"市場失靈"現(xiàn)象是可以減少甚至避免的。比如，取締非自然壟斷和其他市場濫用行為。在美國，政府就曾經(jīng)采取過強(qiáng)有力的行動，打擊非自然壟斷和其他市場濫用行為。近期金融市場和實(shí)體經(jīng)濟(jì)的情況表明，在一些領(lǐng)域中，政府管理和監(jiān)督職能的有效發(fā)揮具有重要意義。如果政府不履行這些職能，或者不能很好地履行這些職能，就會造成一些嚴(yán)重的問題。2例如，一些金融機(jī)構(gòu)"大而不能倒"的現(xiàn)實(shí)就是"政府失靈"而非"市場失靈"的標(biāo)志，政府原本應(yīng)該通過加強(qiáng)金融監(jiān)管，防止金融機(jī)構(gòu)達(dá)到如此龐大的規(guī)模。
　　第二次世界大戰(zhàn)之后，凱恩斯主義盛行，為政府干預(yù)增加了重要的理論依據(jù)：逆周期政策，又被稱作穩(wěn)定政策或者微調(diào)。逆周期政策的正當(dāng)性是基于一種特殊的"市場失靈"，即市場未能創(chuàng)造出有效的總需求水平，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長和充分就業(yè)目標(biāo)。凱恩斯主義之前的理論認(rèn)為，價格靈活、利率合理的市場經(jīng)濟(jì)總能創(chuàng)造出足夠的總需求，否則就是價格不夠靈活或者利率未達(dá)到均衡水平。約翰?梅納德?凱恩斯（JohnMaynardKeynes）對此提出質(zhì)疑，他將20世紀(jì)30年代的"大蕭條"歸因?yàn)榭傂枨蟛蛔�。他認(rèn)為，政府有責(zé)任促進(jìn)投資和儲蓄，使其達(dá)到充分就業(yè)的水平。但是，對充分就業(yè)的界定是個有爭議的話題，對充分就業(yè)的測度也隨著時間的變化而變化。20世紀(jì)50年代到70年代上半期，逆周期政策或者說穩(wěn)定政策非常盛行，但由于種種原因，在隨后的20年中它飽受冷落，在理論經(jīng)濟(jì)學(xué)界尤其如此。直到2008-2009年全球金融危機(jī)之后，逆周期政策或者說穩(wěn)定政策才再次流行起來。
　　關(guān)于政府在降低收入不平等、克服貧困以及保護(hù)公民免遭風(fēng)險沖擊等方面的具體作用，經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的表述較為模糊。在后面的章節(jié)中，我們將會看到，很多國家都將這些作用混淆在一起。但至少在理論上，這些作用各不相同。例如，政府可以通過征稅或者運(yùn)用其他經(jīng)濟(jì)政策工具來改善收入分配狀況，而不必讓社會公眾直接面對風(fēng)險沖擊；政府也可以選擇讓市場機(jī)制決定收入分配，與此同時，通過政府的力量幫助窮人免受風(fēng)險沖擊。
　　大家所熟知的理論無一與此相關(guān)，但是，的確有一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家、哲學(xué)家和政策制定者主張政府應(yīng)在收入再分配中發(fā)揮更大的作用。最近幾十年來，很多政府干預(yù)行為都是出于改善收入分配或者保護(hù)社會公眾免受風(fēng)險沖擊的目的而實(shí)施的。改善收入分配與保護(hù)公眾免受風(fēng)險沖擊有時被看作兩個不同的目的，有時又被歸于同一目的。在現(xiàn)實(shí)生活中，政府的干預(yù)行為往往不是因?yàn)槭袌龅馁Y源配置功能失靈，而是出于界定模糊的收入再分配目的。
　　理查德?馬斯格雷夫在一本頗有影響力的著作中將政府預(yù)算的一部分稱作"再分配項(xiàng)"。他認(rèn)為，再分配項(xiàng)、配置項(xiàng)以及穩(wěn)定項(xiàng)覆蓋了政府幾乎所有的經(jīng)濟(jì)職能，再分配項(xiàng)應(yīng)發(fā)揮其應(yīng)有的作用。他認(rèn)識到，有關(guān)再分配的決定不能交由市場來做出，而應(yīng)當(dāng)由政府決定，因此，政府干預(yù)是必不可少的。但正如許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家和政治學(xué)家所擔(dān)心的那樣，這樣一來，政府活動就可能偏離公眾利益，容易產(chǎn)生尋租行為，導(dǎo)致預(yù)想不到的不良后果；這樣做還可能對個人產(chǎn)生負(fù)面激勵，影響市場機(jī)制的正常運(yùn)行。過去時期的政府活動，或者說當(dāng)權(quán)者憑借政治權(quán)力進(jìn)行的管理活動，經(jīng)常扭曲市場機(jī)制，將收入從社會公眾手中再分配到寡頭統(tǒng)治集團(tuán)手中。民主制度建立后，法國自由放任派經(jīng)濟(jì)學(xué)家克洛德?弗雷德里克?巴斯夏（ClaudeFrédéricBastiat）曾告誡人們，現(xiàn)代社會的危險在于每個人都想借助國家的名義，以他人的犧牲為代價讓自己生活得更好。他認(rèn)為，現(xiàn)代社會，多數(shù)人在推行以少數(shù)人利益為代價的政策。