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本書(shū)從法律實(shí)務(wù)的角度對(duì)我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查實(shí)務(wù)以及深圳法治先行示范區(qū)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度進(jìn)行了全面深入的討論，目的在于通過(guò)對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查案例的類型化比較研究，探尋如何在我國(guó)現(xiàn)有法律框架之下，論述公平競(jìng)爭(zhēng)審查實(shí)務(wù)以及深圳法治先行示范區(qū)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的建設(shè)問(wèn)題。

前　言　

一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不變的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止�！瓘氖挛锏男再|(zhì)來(lái)說(shuō)，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力。

《論法的精神》——查理·路易·孟德斯鳩

（1689—1755）

“一切被授予權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力”（孟德斯鳩語(yǔ)），將這句話中的“權(quán)力”延伸為“行政權(quán)力”也是成立的。中國(guó)的各級(jí)政府不僅擁有強(qiáng)大的行政權(quán)力，而且已經(jīng)成為資源中心，人、財(cái)、物資源的配置都會(huì)受到政府影響。我國(guó)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，各級(jí)政府習(xí)慣于運(yùn)用行政手段，有意或者無(wú)意地濫用行政權(quán)力，制定含有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)容的政策措施，扭曲了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度就是從源頭防止這類行政壟斷行為。

公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度并非我國(guó)首創(chuàng)，是以經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織的競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估制度（Competition Assessment）為藍(lán)本建立的，旨在對(duì)經(jīng)濟(jì)治理中的政府相關(guān)行為進(jìn)行規(guī)范。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織認(rèn)為，競(jìng)爭(zhēng)能夠改善經(jīng)濟(jì)績(jī)效、提供更多的商業(yè)機(jī)會(huì)、降低產(chǎn)品或服務(wù)成本，但國(guó)家“政策”（包括國(guó)家法律，還包括規(guī)章制度和條例等規(guī)范性文件）可能會(huì)有意、無(wú)意或不必要地排除、限制競(jìng)爭(zhēng)，因此，競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估可提前發(fā)現(xiàn)潛藏在政策草案中的排除、限制競(jìng)爭(zhēng)風(fēng)險(xiǎn)并予以改進(jìn)，這一制度受到青睞，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度逐漸成為現(xiàn)代國(guó)家經(jīng)濟(jì)治理中不可或缺的工具。

國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)網(wǎng)絡(luò)指導(dǎo)小組（International Competition Network，ICN）于2022年10月發(fā)表了一份聲明，強(qiáng)調(diào)了在包括大流行病、戰(zhàn)爭(zhēng)、通貨膨脹、供應(yīng)鏈?zhǔn)芟薜任C(jī)給世界經(jīng)濟(jì)造成沖擊的背景下，由于危機(jī)對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響，競(jìng)爭(zhēng)被削弱的狀態(tài)會(huì)招致企業(yè)的反競(jìng)爭(zhēng)活動(dòng)增加，如過(guò)度集中、串謀和濫用市場(chǎng)力量等。經(jīng)濟(jì)衰退會(huì)增加來(lái)自保護(hù)主義的壓力，從而放松競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法。然而，歷史表明，這些措施的代價(jià)可能是巨大的，往往在較長(zhǎng)時(shí)間之后才會(huì)顯現(xiàn)出來(lái)，而且很難消除或扭轉(zhuǎn)。積極有力的公平競(jìng)爭(zhēng)政策和執(zhí)法政策可以防止經(jīng)濟(jì)混亂為反競(jìng)爭(zhēng)活動(dòng)提供掩護(hù)，這可以讓企業(yè)和消費(fèi)者從公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)中受益。政策制定者需要保持一個(gè)公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，使現(xiàn)有企業(yè)和新企業(yè)在市場(chǎng)上都有公平競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)。

2022年6月24日，全國(guó)人大發(fā)布新修正的《反壟斷法》（2022年8月1日實(shí)施），第4條第2款規(guī)定：“國(guó)家堅(jiān)持市場(chǎng)化、法治化原則，強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)地位,制定和實(shí)施與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則�！钡�5條規(guī)定：“國(guó)家建立健全公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度。行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織在制定涉及市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)定時(shí),應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查�！薄斗磯艛喾ā穼⒐礁�(jìng)爭(zhēng)審查制度明確寫(xiě)入了總則部分，要求行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織在制定涉及市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)定時(shí)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查，這一義務(wù)性要求與《反壟斷法》第45條的規(guī)定形成邏輯上的前后呼應(yīng)，即“行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織不得濫用行政權(quán)力，制定含有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)容的規(guī)定”，把反對(duì)行政壟斷作為公平競(jìng)爭(zhēng)審查的重要組成部分。

2016年6月14日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2016〕34號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《國(guó)務(wù)院公平競(jìng)爭(zhēng)審查意見(jiàn)》），提出了建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的總體要求和基本原則，明確了審查對(duì)象、審查方式、審查標(biāo)準(zhǔn)等，旨在從源頭上預(yù)防政府權(quán)力對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的不當(dāng)干預(yù)。要求建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，以規(guī)范政府有關(guān)行為，防止出臺(tái)排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的政策措施，逐步清理、廢除妨礙全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)定和做法。2021年6月，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政部、商務(wù)部、司法部、國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局發(fā)布了《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則》，細(xì)化了《國(guó)務(wù)院公平競(jìng)爭(zhēng)審查意見(jiàn)》，增強(qiáng)了其可操作性�，F(xiàn)在全國(guó)各地都在推進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度建設(shè)，作為“雙區(qū)驅(qū)動(dòng)”城市，深圳如何在法治先行示范區(qū)實(shí)現(xiàn)立法創(chuàng)新？筆者建議深圳加快制定公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，這是筆者寫(xiě)作本書(shū)的初衷。

從2016年6月14日發(fā)布《國(guó)務(wù)院公平競(jìng)爭(zhēng)審查意見(jiàn)》后，筆者就開(kāi)始研究深圳公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的立法。2020年筆者向深圳市市場(chǎng)稽查局提交了關(guān)于制定深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)公平競(jìng)爭(zhēng)審查條例的立法建議。2021年筆者通過(guò)招投標(biāo)，有幸參與深圳市市場(chǎng)稽查局啟動(dòng)的深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)公平競(jìng)爭(zhēng)審查條例立法調(diào)研項(xiàng)目，經(jīng)過(guò)近一年的調(diào)研，2021年12月筆者完成立法調(diào)研報(bào)告。由于深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法過(guò)程較長(zhǎng)，至今尚未公布正式立法。本書(shū)僅是筆者對(duì)該立法調(diào)研項(xiàng)目的階段性研究成果，希望對(duì)深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)公平競(jìng)爭(zhēng)審查條例的立法項(xiàng)目做出綿薄的貢獻(xiàn)。本書(shū)觀點(diǎn)不代表任何官方的意見(jiàn)，僅是筆者學(xué)術(shù)研究性的探討，是否立法，最終應(yīng)當(dāng)以立法機(jī)關(guān)正式公布的法律文件為準(zhǔn)。

各地市場(chǎng)監(jiān)督管理局在公平競(jìng)爭(zhēng)審查中，逐步開(kāi)展公平競(jìng)爭(zhēng)審查第三方評(píng)估工作。第三方評(píng)估是指受政策制定機(jī)關(guān)委托，由利害關(guān)系方以外的中立組織機(jī)構(gòu)，依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，運(yùn)用科學(xué)、系統(tǒng)、規(guī)范的評(píng)估方法，對(duì)有關(guān)政策措施進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估，或者對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查其他有關(guān)工作進(jìn)行評(píng)估，形成評(píng)估報(bào)告，供政策制定機(jī)關(guān)參考決策的活動(dòng)。公平競(jìng)爭(zhēng)審查第三方評(píng)估也為專家、律師提供了一個(gè)新的專業(yè)領(lǐng)域，包括廣州、深圳的反壟斷律師可以參與和拓展新的公平競(jìng)爭(zhēng)審查第三方評(píng)估業(yè)務(wù)，為行政機(jī)關(guān)的公平競(jìng)爭(zhēng)審查提供服務(wù)。

本書(shū)共分為十五章，第一章為公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度概述，論述了公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的立法沿革和立法依據(jù)；公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度與《反壟斷法》的關(guān)系；公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的配套規(guī)定、政策和措施，以及改革與完善。

第二章論述公平競(jìng)爭(zhēng)審查的標(biāo)準(zhǔn)、對(duì)象、范圍、方式和流程，展開(kāi)討論了“事前防御”與“事后執(zhí)法”的考量、內(nèi)控型與外控型的審查方式考量。

第三章論述公平競(jìng)爭(zhēng)審查存在的痛點(diǎn)、堵點(diǎn)問(wèn)題，討論了地方利益層面問(wèn)題、制度規(guī)則層面問(wèn)題、理念認(rèn)識(shí)層面問(wèn)題、執(zhí)法工作實(shí)踐層面問(wèn)題。

第四章論述公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的結(jié)構(gòu)和定位。論述了公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的立法定位是改善營(yíng)商環(huán)境的基礎(chǔ)性“保障法”，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度是維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序的關(guān)鍵控制節(jié)點(diǎn)，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的功能是“引導(dǎo)、防御、控制與懲治”四位一體，提出公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度屬于源頭治理與前置約束。

第五章論述公平競(jìng)爭(zhēng)審查與行政壟斷案例和行政訴訟。分析了各地市場(chǎng)監(jiān)督管理機(jī)關(guān)公布的行政壟斷案例，研討人民法院公布的反行政壟斷訴訟案件，舉例公平競(jìng)爭(zhēng)審查與政府職能部門(mén)的行政壟斷、近年來(lái)廣東省和深圳市行政壟斷案例，研究行政壟斷案件與行政訴訟。

第六章論述公平競(jìng)爭(zhēng)審查規(guī)范政府與市場(chǎng)關(guān)系，公平競(jìng)爭(zhēng)審查重點(diǎn)是規(guī)范政府與市場(chǎng)關(guān)系：公平競(jìng)爭(zhēng)審查中政府與市場(chǎng)關(guān)系的良性互動(dòng)原則、公平競(jìng)爭(zhēng)審查與政府財(cái)政補(bǔ)貼、公平競(jìng)爭(zhēng)審查與政府采購(gòu)招投標(biāo)、公平競(jìng)爭(zhēng)審查與政府投資、公平競(jìng)爭(zhēng)審查與政府特許經(jīng)營(yíng)、公平競(jìng)爭(zhēng)審查與政府的產(chǎn)業(yè)政策，探討了公平競(jìng)爭(zhēng)審查與行政行為競(jìng)爭(zhēng)合規(guī)。

第七章論述公平競(jìng)爭(zhēng)審查與若干行業(yè)、中小企業(yè)、消費(fèi)者問(wèn)題：包括公平競(jìng)爭(zhēng)審查與行業(yè)協(xié)會(huì)、自然壟斷業(yè)、平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、中小企業(yè)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)業(yè)、原料藥業(yè)、汽車(chē)業(yè)相關(guān)內(nèi)容，論述公平競(jìng)爭(zhēng)審查與消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的內(nèi)容。

第八章論述了公平競(jìng)爭(zhēng)審查與第三方評(píng)估，包括引入第三方評(píng)估的必要性和適用情形，第三方評(píng)估之路徑，界定相關(guān)市場(chǎng)、分析對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的影響、討論了政策措施的公平競(jìng)爭(zhēng)審查標(biāo)準(zhǔn)。

第九章主要論述粵港澳大灣區(qū)與海南公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度。論述了粵港澳大灣區(qū)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的概述和建設(shè)，簡(jiǎn)述了香港公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度、澳門(mén)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，也作了對(duì)《海南自由貿(mào)易港公平競(jìng)爭(zhēng)條例》的簡(jiǎn)評(píng)。

第十章論述公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的域外規(guī)定，包括經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度、歐盟的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度、美國(guó)的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度、韓國(guó)的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度、日本的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，并將我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度與經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織以及歐盟、美國(guó)、韓國(guó)、日本公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度相結(jié)合，進(jìn)行分析探討。

第十一章論述制定深圳市公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的必要性。論述了廣東省對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的大力支持和相關(guān)立法經(jīng)驗(yàn)，深圳市公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的構(gòu)建歷程，深圳市公平競(jìng)爭(zhēng)審查的相關(guān)文件簡(jiǎn)評(píng)，對(duì)深圳市的政策措施進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查簡(jiǎn)況，深圳市的政策措施中典型的行政壟斷行為，指出公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度為“五大戰(zhàn)略定位”和“五個(gè)率先”提供保障。

第十二章論述深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的可行性。討論了立法研究需求、立法宗旨、研究的目的和意義，法治先行示范城市的立法規(guī)劃。區(qū)分、分析了深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)與設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)，探討了深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的縱向協(xié)調(diào)、橫向銜接，指出了公平競(jìng)爭(zhēng)審查的可行性。

第十三章論述深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度創(chuàng)新點(diǎn)。論述深圳市率先建立獨(dú)立公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)構(gòu)試點(diǎn)，完善自我審查與獨(dú)立審查的制度設(shè)計(jì)，將公平競(jìng)爭(zhēng)政策寫(xiě)入深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度專門(mén)條款，充分發(fā)揮行政監(jiān)察、司法機(jī)關(guān)協(xié)助監(jiān)督的職能，將公平競(jìng)爭(zhēng)審查與信息化建設(shè)密切結(jié)合等。

第十四章論述深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的保障措施。討論了建立健全配套的細(xì)則和規(guī)章制度，將公平競(jìng)爭(zhēng)審查納入優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、法治政府的考核體系，將公平競(jìng)爭(zhēng)審查與財(cái)政轉(zhuǎn)移支付掛鉤，嚴(yán)格控制例外規(guī)定的適用，完善公平競(jìng)爭(zhēng)審查的監(jiān)督和責(zé)任追究，強(qiáng)化外部監(jiān)督和約束，完善公平競(jìng)爭(zhēng)審查的行政措施保障。

第十五章為結(jié)論和建議。本章提出應(yīng)當(dāng)建立并完善深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，提出用好用足深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)的立法權(quán)是深圳改革開(kāi)放再出發(fā)的重大機(jī)遇，論述深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)公平競(jìng)爭(zhēng)審查條例的制度價(jià)值：深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度對(duì)建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)體系的重大意義，是行政行為“競(jìng)爭(zhēng)合規(guī)”的示范模式。

本書(shū)有六個(gè)附錄，附錄一為《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)公平競(jìng)爭(zhēng)審查條例（律師建議稿）》；附錄二為《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)公平競(jìng)爭(zhēng)審查條例（律師建議稿）》的說(shuō)明；附錄三為廣東省和深圳市發(fā)生的六件行政壟斷案情簡(jiǎn)介；附錄四為2008年至2020年全國(guó)各級(jí)市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)和人民法院制止行政壟斷案例索引；附錄五為公平競(jìng)爭(zhēng)的政策、法律法規(guī)、規(guī)章、指南、規(guī)范性文件和司法解釋目錄；附錄六為香港、澳門(mén)競(jìng)爭(zhēng)法律、指引和相關(guān)文件目錄。

由于筆者水平有限，錯(cuò)漏難免，請(qǐng)廣大讀者不吝指正。

馮　江

2023年2月28日

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