黃河流域保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展立法策略研究編者序

黃河寧、天下平。黃河流域是國(guó)家保障生態(tài)安全、糧食安全、能源安全、防洪安全的重要屏障，是建設(shè)美麗中國(guó)和實(shí)現(xiàn)共同富裕的關(guān)鍵攻堅(jiān)區(qū)域，黃河流域的生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展關(guān)系著中華民族的偉大復(fù)興與永續(xù)發(fā)展。國(guó)家高度重視黃河流域的治理、保護(hù)和發(fā)展問(wèn)題，從有利于生產(chǎn)到人與自然的和諧再到高質(zhì)量發(fā)展，不同歷史階段對(duì)于黃河的定位體現(xiàn)了黃河治理思路、方式與目標(biāo)的調(diào)整和轉(zhuǎn)變。2019年9月18日，習(xí)近平總書記主持召開黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)，將黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展提升至重大國(guó)家戰(zhàn)略，如何從國(guó)家層面做好頂層設(shè)計(jì)和戰(zhàn)略謀劃，加快建立流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，成為黨中央、國(guó)務(wù)院的重大關(guān)切。

黃河流域長(zhǎng)期以來(lái)存在一系列突出問(wèn)題，包括水資源匱乏、水沙關(guān)系失衡、生態(tài)本底脆弱、系統(tǒng)環(huán)境超載等。這些問(wèn)題凸顯了流域發(fā)展模式轉(zhuǎn)型的迫切需求：要從生態(tài)環(huán)境嚴(yán)格保護(hù)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)布局優(yōu)化調(diào)整、流域內(nèi)各行政區(qū)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等多個(gè)層面，對(duì)生產(chǎn)生活方式進(jìn)行調(diào)整和規(guī)范。然而，現(xiàn)有的黃河保護(hù)相關(guān)的法律體系還較為零散，無(wú)法充分滿足流域大保護(hù)和大治理相協(xié)同的戰(zhàn)略需求。為此，2020年8月31日，中共中央政治局召開會(huì)議審議《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》，明確提出要系統(tǒng)梳理與黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展相關(guān)的法律法規(guī)，深入開展黃河立法基礎(chǔ)性研究工作，適時(shí)啟動(dòng)相關(guān)立法工作，并于同年11月由水利部、發(fā)展改革委組織啟動(dòng)了黃河立法的起草工作。

在此之前，2020年7月，清華大學(xué)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與環(huán)境治理研究中心（CIDEG）與生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃研究院聯(lián)合牽頭，組織專家學(xué)者開展黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展的立法策略研究。課題組在充分把握黃河流域發(fā)展總體方向的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)回答以下關(guān)鍵問(wèn)題：（1）制約黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的根本矛盾是什么，哪些問(wèn)題和挑戰(zhàn)亟須通過(guò)立法來(lái)解決？這部分問(wèn)題的結(jié)論對(duì)應(yīng)著此次立法的立法需求。（2）已有《水法》《水土保持法》《防洪法》《水污染防治法》《黃河水量調(diào)度條例》《黃河河口管理辦法》等法律法規(guī)是如何規(guī)制上述問(wèn)題的，是否存在內(nèi)容缺失、割裂以及不適用等現(xiàn)象，哪些內(nèi)容需要在此次立法中進(jìn)行明確、統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)？這部分問(wèn)題的結(jié)論對(duì)應(yīng)著此次立法的立法內(nèi)容。（3）相較于《長(zhǎng)江保護(hù)法》，此次立法的思路、目標(biāo)與需求有哪些特殊性？這部分問(wèn)題的回答對(duì)應(yīng)著此次立法的立法定位。（4）為適應(yīng)流域大保護(hù)和大治理相協(xié)同的戰(zhàn)略需求，需要配套哪些系統(tǒng)性、整體性的制度？這部分問(wèn)題的回答對(duì)應(yīng)著此次立法的立法關(guān)鍵。目前，課題組已經(jīng)形成了包括戰(zhàn)略報(bào)告、專題研究、立法草案和說(shuō)明等在內(nèi)的一系列成果，為推動(dòng)黃河重大國(guó)家戰(zhàn)略的實(shí)施和立法進(jìn)程，擬將研究成果納入CIDEG研究論叢結(jié)集出版。

本書的編撰隊(duì)伍包括來(lái)自清華大學(xué)公共管理學(xué)院、生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院、美國(guó)環(huán)保協(xié)會(huì)、清華大學(xué)水利系的多個(gè)團(tuán)隊(duì)和專家學(xué)者，從環(huán)境、生態(tài)、水利、經(jīng)濟(jì)、管理、法學(xué)等不同專業(yè)視角開展合作研究。全書分為立法策略和焦點(diǎn)議題上下兩篇，上篇在識(shí)別黃河流域基本特征與突出問(wèn)題、分析現(xiàn)有法律體系差距的基礎(chǔ)上，提出了總體的立法思路、立法基礎(chǔ)和立法框架(薛瀾、陳玲、董煜、楊越、陳蕓)；下篇圍繞多個(gè)關(guān)鍵議題展開，包括：黃河流域的綠色發(fā)展(朱俊明、王清純、范承銘、杜真)；黃河流域的長(zhǎng)治久安(張曼、劉鳳霞、周建軍)；黃河流域的水資源(劉鳳霞、張曼、周建軍)；黃河流域的水生態(tài)(牟雪潔、張簫、柴慧霞、黃金、王夏暉)；黃河流域的水環(huán)境(路瑞、王波、劉瑞平、車璐璐)；黃河流域的文化保護(hù)(楊越、李瑤、毛恩惠、董靖)；黃河流域的空間管控(劉斯洋、許開鵬、王晶晶)；黃河流域的管理與協(xié)調(diào)機(jī)制(杜群、任文葒)；黃河流域的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管(遲妍妍、付樂(lè)、張麗蘋、張信)；黃河流域的氣候變化應(yīng)對(duì)(田丹宇、高霽、祝子睿、楊君、秦虎)等。針對(duì)每個(gè)議題，作者闡述了立法意義、立法基礎(chǔ)、立法思路、擬解決的突出問(wèn)題以及立法內(nèi)容，終形成完整的立法體系和立法建議。

此外，課題組成員分別赴往陜西、山西、河南、山東等地進(jìn)行調(diào)研，深入了解黃河流域生態(tài)問(wèn)題和產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)況，包括飲用水源地、水庫(kù)和污水處理廠、監(jiān)測(cè)站等的水量水質(zhì)問(wèn)題，煤化工廠、熱電公司環(huán)保設(shè)備和大氣污染防治問(wèn)題，其他生態(tài)環(huán)境整治工作等，并拜訪各省生態(tài)環(huán)境廳、水利廳、自然資源廳、住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳、林業(yè)局等以及省內(nèi)地方相關(guān)部門的官員，組織專家對(duì)水資源短缺、污染治理、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制等問(wèn)題進(jìn)行深入討論，相關(guān)調(diào)查研究結(jié)果也一并編入本書。

本書的面世得益于一系列機(jī)構(gòu)和專家的遠(yuǎn)見卓識(shí)和辛苦努力。美國(guó)環(huán)保協(xié)會(huì)（EDF）早在2020年初《黃河保護(hù)法》尚未列入立法議程時(shí)，即提出該課題的研究建議，并提供了前期研究資助。在本書的撰寫過(guò)程中，編委會(huì)成員為課題研究和書稿撰寫付出了辛勤努力，大家在防控新冠肺炎疫情的情況下仍然堅(jiān)持密切合作、頻繁研討、實(shí)地調(diào)研，才得以順利完成寫作，作為主編，我們對(duì)各位致以熱烈祝賀和誠(chéng)摯謝意！ 我們還得到了眾多機(jī)構(gòu)和學(xué)者的鼎力支持，感謝生態(tài)環(huán)境部黃河流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局張柏山，清華大學(xué)公共管理學(xué)院王亞華，中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院環(huán)境資源法研究所胡靜，西北大學(xué)法學(xué)院王社坤對(duì)此書稿的修改提出了寶貴意見。此外，我們還要感謝清華大學(xué)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與環(huán)境治理研究中心黃海莉、潘莎莉兩位女士提供的行政支持，感謝該中心陳玲、楊越、陳蕓、朱彥、王鐘毓對(duì)全書的審校和校對(duì)。后，感謝上海人民出版社對(duì)本書出版給予的大力支持，他們的高效工作使本書得以及時(shí)面世。我們對(duì)以上機(jī)構(gòu)和人員致以誠(chéng)摯的感謝和敬意。

編者序iii跨行政區(qū)域的流域保護(hù)和治理問(wèn)題一直是世界各國(guó)所面臨的難題，積極推進(jìn)《長(zhǎng)江保護(hù)法》《黃河保護(hù)法》等重點(diǎn)流域特別法的立法過(guò)程，既可以從結(jié)構(gòu)上彌補(bǔ)我國(guó)流域綜合管理法的暫時(shí)缺位，從功能上破解現(xiàn)有涉水四法的立法盲區(qū)和立法沖突，還能為今后形成更廣泛層面適用的流域一般法提供實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和立法基礎(chǔ)。后，希望本書提供的立法框架以及針對(duì)焦點(diǎn)議題的立法建議能夠?yàn)榇舜吸S河立法工作提供扎實(shí)的策略依據(jù)和智力支持。