序　　言

自青年時代，負(fù)笈京師，我在這座城市工作和生活了三十多年，已經(jīng)把首都北京視為自己的第二故鄉(xiāng)。首都屬于國家制度體系的一部分，憲法賦予首都獨特的凝聚公民國家認(rèn)同的功能以及崇高的憲制地位。然而，對于首都相關(guān)的憲法問題的研究，長期以來沒有引起國內(nèi)憲法學(xué)界的足夠重視，研究成果不多，有限的研究成果也難成體系。當(dāng)然，這與中國憲法學(xué)有更多、更重要的問題需要研究有關(guān)。兩年前，本書的譯者韓明生報考我的博士研究生，提交了以“作為憲法問題的首都”為題的研究計劃。我對該選題頗為贊賞，并鼓勵他多收集資料、多用心思考，爭取在這一研究領(lǐng)域有所建樹，為即將啟動的首都立法提供智識。
從憲法學(xué)角度而言，首都的重要性自不待言，其作為*高國家機關(guān)所在地，是國家權(quán)力的象征，也是中央政府履行職能的場所。不同于其他地方政府，首都具有特定的憲法身份。建設(shè)和管理好首都，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方面。如何實現(xiàn)首都治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，關(guān)鍵在于依法治都，應(yīng)當(dāng)適時制定一部首都法。實際上，首都法并不是一個陌生的詞匯，早在20世紀(jì)就有學(xué)者和人大代表公開呼吁制定首都法，世界上也有很多國家制定出臺了首都法。然而，客觀地說，國內(nèi)學(xué)術(shù)界對于首都立法的外國資料譯介及比較研究非常稀缺，學(xué)術(shù)和理論供給是不足的。
目前，我國制定首都法仍然有許多基礎(chǔ)理論問題尚待解決，一是首都法的概念、特征和種類；二是首都的地位，首都的憲治保障，首都與中央政府的事權(quán)劃分以及首都利益與國家利益的平衡；三是首都治理的特殊性以及首都對于公民基本權(quán)利的特殊限制等。結(jié)合我對首都法的理解，借此作序的機會，我主要談一下首都法的概念、特征和功能，也是對本書譯者下一階段研究的期許。
我認(rèn)為，首都法是指國家*高立法機關(guān)對于首都某一事項或某些事項的專門立法。首都法一般具有以下特征：一是形式特征。在法律位階上，首都法屬于憲法保留或法律保留的范疇，一般應(yīng)由國家*高立法機關(guān)對首都進(jìn)行專門立法（也有*高國家行政機關(guān)就首都的某一事項進(jìn)行立法的情況）。二是內(nèi)容特征。在內(nèi)容上，首都法有自己特定的調(diào)整領(lǐng)域，一般規(guī)定首都的選址、名稱、區(qū)域、行政區(qū)劃、地位、*高國家機關(guān)駐地、與中央政府的關(guān)系、首都地方政府保障首都功能的權(quán)利和義務(wù)、國家對于首都的補償、首都預(yù)算、首都地方政權(quán)的組織形式、機構(gòu)設(shè)置及其職權(quán)劃分，等等。三是類型特征。首都法既可以是一部綜合性的法典，也可以是關(guān)于首都事項的單行法，如首都選址法、首都規(guī)劃法、首都地位法、首都地方組織法及首都發(fā)展促進(jìn)法等。只要是專門規(guī)定首都某一或某些事項的單行中央立法，都可以歸之于首都法的領(lǐng)域。當(dāng)然，在立法技術(shù)和時機較為成熟時，可以考慮制定一部綜合性的首都法典。
首都法主要具有三方面功能。一是明確首都的法律地位，平衡國家利益和地方利益。一般而言，首都在一國的行政區(qū)劃中具有雙重地位，一方面是首都，另一方面是地方政府。一座城市一旦被定都，就要服從和服務(wù)于國家利益，城市的一切工作都要緊緊圍繞首都功能，以國家為根本遵循和統(tǒng)領(lǐng)。明確首都的法律地位主要是指明確首都與中央政府之間的關(guān)系以及首都在行政區(qū)劃中的特殊地位。平衡利益是大多數(shù)國家在管理首都中所面臨的共同問題，既要為整個城市提供足夠的政府服務(wù)，又要在首都地方政府（尤其是當(dāng)?shù)鼐用瘢├�益和國家利益之間實現(xiàn)公平或適當(dāng)?shù)钠胶�。部分國家對首都提供額外財政支持，這在某種意義上減輕了首都地方政府和公民的負(fù)擔(dān)，平衡了國家利益和地方利益。二是實施特殊機制和政策，著力保障首都功能的履行。首都是一種特殊城市。首都地方政府與中央政府的關(guān)系，一方面，要受到中央政府與一般地方政府關(guān)系的約束；另一方面，也體現(xiàn)出超*中央政府與地方政府一般關(guān)系的特殊關(guān)系。這種特殊關(guān)系既有可能賦予首都地方政府超*一般地方政府的權(quán)力，也有可能使首都地方政府缺失一些其他地方政府行事的自主權(quán)。三是突出保護首都象征功能，促進(jìn)國家整合和統(tǒng)一。首都是一個國家國民的愛國熱情、公民理性和國家認(rèn)同之寄托所在，是一個國家得以整合的重要元素。作為國家象征，首都應(yīng)當(dāng)在文化上具有代表性、多樣性和包容性。因此，要突出對首都載體的保護，要保證民族文化的典型特征，促進(jìn)首都和國家的有形和無形文化價值以及民族文化建設(shè)，以滿足首都和國家文化保護和發(fā)展的要求。
中華人民共和國成立后，歷部憲法都對首都作出了規(guī)定。首都與國旗、國歌和國徽同屬國家象征，目前僅首都沒有專門立法。首都條款作為憲法規(guī)范，實際上已經(jīng)賦予了立法者制定首都法的義務(wù)。北京的“四個中心”城市戰(zhàn)略定位都是從國家站位出發(fā)的，沒有一項是從區(qū)域或地方來定位的，這與其他省、自治區(qū)和直轄市形成鮮明對比。然而，在我國現(xiàn)行法律體系中，還沒有一部專門用來確定中央政府與首都地方政府關(guān)系的基本法。這與首都作為特殊類型的地方行政建制不相適應(yīng)，也在很大程度上影響了首都功能的正常發(fā)揮。在新的時代背景下，首都的特殊性要求不斷提高城市法治水平，建設(shè)法治中國首善之區(qū)，努力使北京成為社會秩序、社會治安、社會風(fēng)氣和道德風(fēng)尚*好的城市，向全世界展現(xiàn)法治之都、文明之都的良好形象。
韓明生是我指導(dǎo)的碩士和博士，碩士畢業(yè)后任職于法院，從事行政審判工作。他一直熱愛讀書和思考，在工作多年后，選擇在職攻讀博士學(xué)位。他對首都研究有著非常濃厚的興趣，收集、整理了一些國家首都法條文，并將其翻譯成書，花費了比較多的時間和精力。譯事艱辛，翻譯法律條文更是不易。作為首都法研究的階段性成果，該譯著的出版在很大程度上填補了首都法研究的一個空白，對于我國正在進(jìn)行的首都立法也具有一定的借鑒和參考價值，其學(xué)術(shù)價值和實踐價值都是值得肯定的。在本書出版之際，應(yīng)約寫下以上文字，以為序。

中國政法大學(xué)法學(xué)院
李樹忠
2020年12月