前??言

我對土地問題感興趣是從2000年開始，那時候我剛?cè)雽W攻讀碩士學位，需要選擇研究方向。我讀的是中國近現(xiàn)代史專業(yè)，遍覽當時學者們的研究領(lǐng)域，民國時期國民政府的土地制度幾乎就是一片處女地，很少有學者對它進行深入探討。而那個時候中國的改革開放事業(yè)已經(jīng)進行了20余年，曾經(jīng)對農(nóng)業(yè)產(chǎn)生巨大推動作用的農(nóng)村土地承包制度開始遇到土地撂荒、地利不盡的狀況。于是社會上土地私有化的論調(diào)開始泛濫。

土地撂荒，土地生產(chǎn)效率不高，到底是不是土地集體所有制帶來的？土地私有制就真的能解決當前的土地問題嗎？絕不能貿(mào)然下論斷，更不能莽撞地用實踐去檢驗，那會犯顛覆性的錯誤。最簡便、最可靠的辦法就是回顧歷史，以已經(jīng)被實踐證明的事實來說明問題。而最能引以為鑒，并與當前土地問題形成鮮明對比的就是南京國民政府時期的土地制度了。南京國民政府時期，中國社會的封建主義趨向解體，資本主義有了一定程度的發(fā)展，法律制度在中國也進行著中西激烈碰撞，革故鼎新之勢如決堤之水不可阻擋。南京國民政府在土地所有制上，試圖走出與中國歷史及世界各國均不相同的道路，明確全國土地屬于中華民國國民全體，但實際上實行的仍然是土地私有制，只不過是為這種土地私有制留下了加以限制的空間和法理基礎(chǔ)，但國民政府時期對土地私有制的限制并沒有真正實施。這時期的土地制度與土地狀況之間的關(guān)系，正體現(xiàn)了私人、社會、法律、國家之間力量對比與較量的關(guān)系，最能說明土地私有制的運行的不良結(jié)果。

我們客觀地解剖南京國民政府在抗戰(zhàn)前的土地制度，分析其利弊，研究其得失，不僅是出于解決社會現(xiàn)實問題的需要，也是學術(shù)研究的任務使然。對南京國民政府土地法律制度的研究，至今沒有一部專門著作出現(xiàn)，不能不說是一件學術(shù)界的憾事。

本書由緒論、第一章至第四章及結(jié)論三部分組成，緒論部分介紹了本項目的研究緣起、研究現(xiàn)狀、研究目的和方法、使用的資料、相關(guān)概念和理論框架，結(jié)論部分在總結(jié)全文基礎(chǔ)上得出了一些重要啟示，中間四章主體內(nèi)容如下：

第一章??立法的背景與目標

中國古代的土地制度經(jīng)歷過井田制、“黔首自實田”、王田制、均田制等。唐朝中晚期以后，逐漸形成了以地主對土地的管控權(quán)利為核心，以永佃和典為特色，以自由交易為表征的復雜地權(quán)體系。清末民國初期，西方法治理念和思想進入中國，中國政府進行了大規(guī)模的變法運動。隨著近代中國變法進程，國家土地制度發(fā)生了重要變革。中國民刑不分的傳統(tǒng)法律文本形式開始被打破，土地特別法及民事相關(guān)法不斷產(chǎn)生；以所有權(quán)為核心的現(xiàn)代法制觀念及概念體系逐漸形成；土地私有制正式被法律明文規(guī)定下來，由此也誕生了有中國特點的西方式的土地權(quán)利體系。但清末及民國北京政府的農(nóng)村地權(quán)制度本質(zhì)上仍是自由放任的制度，是土地所有權(quán)過于集中、土地利用不經(jīng)濟、土地制度不適應商品經(jīng)濟發(fā)展的重要制度根源。這也在某種程度上為南京國民政府農(nóng)地地權(quán)立法預置了法律價值層面的任務和目標：追求效率的實現(xiàn)，但又須考慮其與平等、秩序、自由等法律價值的相互關(guān)系，實現(xiàn)這目標，雖然面臨著重大歷史、現(xiàn)實壓力，但也存在許多有利條件。

南京國民政府的農(nóng)地地權(quán)立法是在孫中山等國民黨領(lǐng)導人的土地思想和國民黨政策指導下進行的。孫中山有著豐富的土地思想，他主張以和平的、法律的、漸進的方式進行土地制度改良，基本手段是地價稅。其土地思想有進步意義，但也有很大的局限性：第一，對當時的地權(quán)集中現(xiàn)象沒有客觀清醒的認識和客觀評判；第二，“平均地權(quán)”主要不是用以解決現(xiàn)實問題，而是面向未來，防止將來可能會出現(xiàn)的地價不公；第三，依靠政治的和法律的手段，欲求地主與農(nóng)民兩不傷害地達到平均地權(quán)的目的；第四，他的農(nóng)地思想本身存在許多矛盾。蔣介石、胡漢民等國民黨主要領(lǐng)導人，總體上繼承了孫中山的土地主張，但也對其理論進行了主觀片面地取舍。這一時期國民黨農(nóng)地地權(quán)政策的主要內(nèi)容是依靠法治漸進地推行土地改革，實質(zhì)是擱置“耕者有其田”的實現(xiàn)，更多的是做一些土地整理、農(nóng)業(yè)合作、土地陳報、土地金融等技術(shù)性工作。確認和保護地主階級的既得利益是南京國民政府農(nóng)地地權(quán)立法內(nèi)容失偏和效果不佳的關(guān)鍵癥結(jié)所在。當時還有社會上一些知名理論家的農(nóng)地地權(quán)思想被吸收到土地立法中，這一方面反映了當時農(nóng)地地權(quán)問題的嚴重性，另一方面也說明當時政府立法有一定民主性�？傮w看，南京國民政府農(nóng)地立法的是在受西方思想影響很深的孫中山土地主張的指導下進行的，國民黨重要領(lǐng)導人的政見起到了重要作用，其他社會思想家的觀點也有一定影響。

第二章??立法的淵源與過程

國民黨中央是最高的國家權(quán)力機關(guān)，它制定立法原則后，立法院方可依此原則制定法律，立法院不過是國民黨政權(quán)的法律技術(shù)機構(gòu)。這種立法體制具有其優(yōu)勢，但也存在不可忽視的弊端。

南京國民政府的地權(quán)立法，從形式上看已頗為完備，既有國民黨政綱、決議為指導，又有國家法律為依歸；既有憲法統(tǒng)攝，又有部門法支撐；既有規(guī)定私權(quán)的民事法，也有規(guī)范地權(quán)行為之行政法；既有實體法律規(guī)定，又有程序法之保證；既有成文法之明確具體，又有判例、習慣、法理之靈活使用，形成了一個世界上獨特的制定法為主的內(nèi)容比較齊全的地權(quán)規(guī)范體系，這在中國近代史上是難能可貴的。但這個法律體系也存在著法出多門、龐雜混亂、以黨代法、易生矛盾的弊端。

南京國民政府農(nóng)地地權(quán)立法中，《民法》《土地法》出臺異常迅速，《土地法施行法》卻嚴重遲滯。其原因有很多，但最關(guān)鍵的制約因素在于立法者的利益傾向和政治決心。

第三章??立法的內(nèi)容

南京國民政府以孫中山的三民主義為指導，選擇性移植了西方特別是日本的法律，吸收借鑒了中國傳統(tǒng)社會土地制度中的許多固有習慣，建立起了一個具有中國特點的農(nóng)地地權(quán)制度體系。這個體系也即私權(quán)利體系，包括所有權(quán)、他物權(quán)（用益物權(quán)和擔保物權(quán)）、典權(quán)、占有、優(yōu)先權(quán)、耕作權(quán)等，其中他物權(quán)中的用益物權(quán)包括地上權(quán)、地役權(quán)和永佃權(quán)，擔保物權(quán)在土地上主要是抵押權(quán)。

南京國民政府實行土地雙重所有制。先是從理論上確定土地由國民全體共享，為國家控制私人土地所有權(quán)創(chuàng)造了理論前提，又在此基礎(chǔ)上將土地分為公有和私有兩種不同的所有性質(zhì)。南京國民政府堅持社會本位的立法理念，提升了用益物權(quán)的地位，對它們以充分的保護，用以限制甚至對抗所有權(quán)，削弱了所有權(quán)的絕對性。這種做法的目標不盡相同，對地上權(quán)和地役權(quán)的保護多出于提高效率的需要，對永佃權(quán)的保護更多的是出于實現(xiàn)平等的需要。在抵押權(quán)的設(shè)計上，南京國民政府特別重視抵押權(quán)人權(quán)利的實現(xiàn)，這對提高交易效率有積極意義，但它卻忽略了對第三人的利益保護，給社會交易的安全留下隱患。在典權(quán)制度設(shè)計中，南京國民政府以西方法學理論為指導，尊重了中國傳統(tǒng)社會典的習慣，又對其進行了限制性改造，反映了其立法技術(shù)的較高水準。

南京國民政府以公權(quán)力約制私權(quán)利的主要做法包括實行土地登記、限制所有權(quán)、給農(nóng)地租用者以權(quán)利特惠、鼓勵及強制荒地開發(fā)、土地強制使用、土地重劃、土地稅收、土地征收等。實踐中，本應對“平均地權(quán)”、“耕者有其田”、促進地盡其利、實現(xiàn)社會正義發(fā)揮決定作用的公權(quán)力，其表現(xiàn)卻差強人意�？傮w上看，南京國民政府的農(nóng)地地權(quán)制度既有封建性，又有資本主義性，屬半封建半資本主義性質(zhì)的土地私有制。

南京國民政府農(nóng)地地權(quán)立法在土地糾紛處理上規(guī)定了相當多的調(diào)處方法，有民事的，也有行政的和刑事的；有訴訟程序的，也有非訴程序的。但也存在解決糾紛辦法的種類過多、過于復雜凌亂、刑事處罰乏力的狀況。

土地行政方面，由中央政府組織的減租運動、國土調(diào)查、土地陳報、農(nóng)村合作運動；由地方政府發(fā)動的，主要是陳果夫在江蘇主持的“地籍整理”、閻錫山在山西的“土地村公有”及“匪區(qū)”的土地整理。這些活動有的收到了一定效果，但也有不少活動只聞其聲不見其行，不但未能改善農(nóng)地地權(quán)狀況，反而使之每況愈下。各地進行的土地實踐活動，沒有全國統(tǒng)一的政權(quán)力量為依托和保證，僅靠地方推動，是不可能取得實效的。

土地司法審判方面，有行政法院的審判和普通的民事審判。行政法院為數(shù)不多的地權(quán)糾紛審判明確了行政法院與普通法院的審判權(quán)界限，更主要的是它規(guī)范了土地案件審判的程序，并直接糾正了行政機關(guān)的一些不適法行為。民事審判中的有關(guān)法律規(guī)定在司法審判實踐中很大程度上得以執(zhí)行，但傳統(tǒng)地權(quán)習慣仍有較大影響。總體上，這些司法裁判是在堅持土地私有制、保護地主既得土地利益的立法基礎(chǔ)上進行的裁判，是對既有土地分配格局的維護和強化。

第四章??立法的特點與影響

1927—1937年南京國民政府的農(nóng)地地權(quán)立法存在著這樣幾個特點：1.思想、政策、法律在理想與現(xiàn)實間步步失據(jù)；2.在移植西方法律的同時保留了鮮明的本土特色；3.法律在彷徨中背離了正義的價值要求；4.立法過程、法律形式、實施結(jié)果存在著諸多矛盾，形成鮮明的反差。引致這些特點產(chǎn)生的原因比較復雜。孫中山的哲學思想、建國理論、三民主義、黨治思想等均存在致命缺陷；落后的自然經(jīng)濟難以支撐資本主義式的地權(quán)制度變革，上層建筑嚴重脫離了經(jīng)濟基礎(chǔ)能夠提供的條件；國民黨中央的派系斗爭、中央與地方權(quán)力的沖突等不能為農(nóng)地地權(quán)制度改革提供堅強政治保障；傳統(tǒng)的義利觀、重農(nóng)抑商觀念、宗法文化及官本位文化都對農(nóng)地地權(quán)制度的變革起到了一定阻礙作用；法學家們比較成熟的法學研究推動了農(nóng)地地權(quán)的立法進程，但立法者嚴重脫離實際的同時又受利益驅(qū)動而站偏了立場。

1927—1937年南京國民政府農(nóng)地地權(quán)立法對后世有一定影響和借鑒意義。國民黨政權(quán)此后的農(nóng)地地權(quán)立法基本繼承了這一時期的立法原則和內(nèi)容；臺灣地區(qū)的土地改革取得比較明顯的成效，得益于汲取這一時期立法的經(jīng)驗教訓；中國共產(chǎn)黨的土地改革在目標上也一定程度受其影響。我國當前農(nóng)村土地制度改革也應借鑒其理念和技術(shù)經(jīng)驗：其民生理念、市場經(jīng)濟理念、依法治地理念及參古酌西、法典編纂理念都值得肯定，其土地稅收、土地征收、土地重劃、農(nóng)地私權(quán)保護等也很值得借鑒。

總結(jié)1927—1937年南京國民政府10年農(nóng)地地權(quán)立法的實踐，我們得出的重要啟示是：立法必須有科學的理論指導和正確的價值選擇；立法必須符合國情，滿足人民的利益訴求；立法必須有穩(wěn)定、有力的政治力量作保證；立法必須正確處理西方文明與中國傳統(tǒng)文明的關(guān)系；立法必須處理好公權(quán)力與私權(quán)利的關(guān)系，明確各自邊界。

以上是作者撰寫這部書的起因與主要內(nèi)容，本書也是國家社科基金項目“1927—1937年南京國民政府農(nóng)地地權(quán)立法研究”（09CZS010）的研究成果，真誠地希望讀者讀后能有些許啟發(fā)，也真誠地歡迎讀者對我們給予批評指正，提出寶貴意見。