前 言

作為后石油時代的必然選擇，加快開發(fā)利用氣候資源對于保障國家能源安全、推進可持續(xù)發(fā)展、維護良好生態(tài)環(huán)境均有重大戰(zhàn)略意義，國家對發(fā)展以氣候資源為代表的非化石能源非常重視，從政策、法律、制度作出了全面安排，市場也對此作出了積極響應(yīng)，近十余年，我國的新能源市場異常活躍，也獲得了很大發(fā)展，但與此同時，產(chǎn)能過剩等市場亂象也隨之產(chǎn)生，對此，需要在理論上作出回應(yīng)。氣候資源的開發(fā)與利用是一個復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，其中涉及到的資源問題、生態(tài)環(huán)境問題、市場問題都與法律問題密切相關(guān)，目前，關(guān)于氣候資源的爭論在 2012 年黑龍江省人大出臺《黑龍江省氣候資源探測和保護條例》后更顯激烈，討論的焦點集中于氣候資源是否屬于自然資源范疇？能否形成所有權(quán)？形成所有權(quán)后所有權(quán)主體為誰？對于這些問題，無論在我國還是世界其他國家，均沒有相對應(yīng)的專門立法作出明確規(guī)定，氣候資源的行政規(guī)制與管理相應(yīng)地也未形成完整的制度框架，因此而形成的局面是：一方面是市場對于風(fēng)能、太陽能開發(fā)利用的強烈需求，另一方面則是制度支持的相對匱乏，導(dǎo)致目前在尋找可據(jù)以規(guī)制和管理的法律依據(jù)時，只能通過依據(jù)原則性強但針對性和操作性較弱的上位框架性法律，依靠相似或相近的規(guī)范，在缺乏明確具體的法律規(guī)范和必要的制度支持的前提下，風(fēng)能、太陽能市場開發(fā)和利用缺乏穩(wěn)定的可預(yù)期性。

我國法學(xué)領(lǐng)域?qū)τ谝燥L(fēng)能、太陽能為代表的新能源規(guī)制理論研究仍不夠深入和全面，現(xiàn)有相關(guān)能源理論研究體系中，有關(guān)能源政策和技術(shù)方面的研究成果相對豐碩，而以行政法為視角研究氣候能源問題的相關(guān)研究并不多，已有研究更多集中于石油、煤炭、天然氣、電力等傳統(tǒng)能源產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，針對性研究相對薄弱，關(guān)于氣候資源行政規(guī)制的相關(guān)系統(tǒng)性研究更為稀少，甚至可以說缺乏以氣候變化、低碳需求和現(xiàn)有氣候資源發(fā)展為背景的有關(guān)新能源行政規(guī)制全面和深入的研究�；�于以上原因，本書選取氣候資源開發(fā)利用的政府規(guī)制為切入點，運用文獻及規(guī)范研究、比較研究、交叉學(xué)科研究、實證分析等研究方法，從行政法學(xué)研究視角對氣候能源開發(fā)利用中政府規(guī)制的法律問題進行了系統(tǒng)研究。

氣候資源有別于傳統(tǒng)有形自然資源，新能源產(chǎn)業(yè)作為新興能源產(chǎn)業(yè)，除相對弱小之外，市場機制也更為欠缺，僅憑借市場的自發(fā)性發(fā)育難以形成與傳統(tǒng)能源有效的競爭，在實現(xiàn)商業(yè)化進程中需要政府對新能源市場加以規(guī)范、引導(dǎo)、激勵和扶持，也需要我國相應(yīng)地在法律框架下建構(gòu)更有效的政府規(guī)制機制，適用更有針對性的規(guī)制方法和手段適應(yīng)市場發(fā)展需求。目前我國氣候資源開發(fā)利用的政府規(guī)制在開發(fā)理念、規(guī)制內(nèi)容、規(guī)制體制、規(guī)制機制的建設(shè)上存在的一系列問題有待探討，需要從不同層面加以分析并解決。在理念上，氣候資源開發(fā)利用存在規(guī)制理念的錯位，表現(xiàn)為對氣候資源的屬性認識不清，氣候資源究竟是否屬于自然資源尚未明確，在開發(fā)利用中由于過于強調(diào)氣候資源所具有的無限性、循環(huán)性和可再生性等自然屬性，而沒有考慮到氣候資源基于社會屬性而具有的有限性，導(dǎo)致在開發(fā)理念上的認識偏差，形成了無限開發(fā)理念，因此在開發(fā)中出現(xiàn)了無序化、低效化、同質(zhì)化的不合理開發(fā)現(xiàn)象，成為引起風(fēng)電、光電產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)能過剩的重要原因，這種產(chǎn)能過剩是建立在認識偏差基礎(chǔ)上的結(jié)構(gòu)性過剩和體制性過剩，需要在通過制度構(gòu)建予以矯正。因此在理念層面，應(yīng)當(dāng)以有序開發(fā)作為氣候資源開發(fā)利用的全局性理念和原則，全面考慮氣候資源的自然屬性和社會屬性，有序地開發(fā)氣候資源，科學(xué)的建構(gòu)政府規(guī)制制度，從而使政府規(guī)制能源克服市場失靈現(xiàn)象，也能夠從機制和體制建構(gòu)上防止政府失靈。

在內(nèi)容上，氣候資源法定權(quán)屬劃分不明，已有相關(guān)立法關(guān)于氣候資源的作用范疇劃分不一、核心概念界定不同，導(dǎo)致與氣候資源相關(guān)的法律關(guān)系長期處于不穩(wěn)定狀態(tài)，通過分析，氣候資源具有資源的屬性，存在稀缺性，其稀缺性不僅來源于其自身性質(zhì)，更來源于人類對其的開發(fā)利用能力的有限性，氣候資源具有外部性，其負外部性不僅影響到生態(tài)、環(huán)境，造成當(dāng)代社會主體的福利損失，也會造成代際不公平，因此，需要通過規(guī)范性法律文件的形式確定其權(quán)屬、明確氣候資源國家所有權(quán)的公權(quán)屬性，以權(quán)能適當(dāng)分離作為氣候資源國家所有權(quán)的實現(xiàn)模式，將立法規(guī)制作為所有權(quán)實現(xiàn)的基礎(chǔ)，以規(guī)制和管理制度為氣候資源國家所有權(quán)的實現(xiàn)的保障。在內(nèi)容建構(gòu)中應(yīng)當(dāng)以構(gòu)建氣候資源開發(fā)利用的政府規(guī)制制度體系為核心，從實體法和程序法兩個層面控制和規(guī)范行政規(guī)劃制度，通過建立規(guī)范系統(tǒng)的行政規(guī)劃制度，明確各類規(guī)劃的定位和范圍，控制能源規(guī)劃層級和數(shù)量，形成層次分明、科學(xué)完整、功能明確、銜接有序的能源規(guī)劃體系。在微觀層面，需要改造和完善氣候資源開發(fā)利用政府規(guī)制中的經(jīng)濟性規(guī)制內(nèi)容和社會性規(guī)制內(nèi)容，適度規(guī)范能源行業(yè)的市場準(zhǔn)入規(guī)制和價格規(guī)制行為，強化能源行業(yè)的環(huán)境約束制度，對新能源產(chǎn)業(yè)和市場做出適當(dāng)限制。

在體制層面，我國應(yīng)當(dāng)盡快制定《能源法》，完善《可再生能源法》法律體系，增加高位階的配套性規(guī)范，重視專門性立法、加強協(xié)調(diào)性立法，從而完善新能源規(guī)制法律制度。積極推進能源行業(yè)市場化改革，針對新能源產(chǎn)業(yè)的特點，培育社會監(jiān)督體系，建立有效的公眾參與機制，借鑒其他國家能源規(guī)制的先進經(jīng)驗，改良現(xiàn)有能源規(guī)制權(quán)力配置模式，實行政監(jiān)合一、內(nèi)部分離的模式，組建獨立能源規(guī)制機構(gòu)，科學(xué)界定規(guī)制職權(quán)，妥善協(xié)調(diào)能源規(guī)制機構(gòu)與其他規(guī)制機構(gòu)之間的權(quán)利配置關(guān)系。調(diào)整氣候資源開發(fā)利用政府規(guī)制的行政管理體制，理順政策部門、其他行業(yè)主管部門與能源管理部門的橫向權(quán)力配置，合理劃分規(guī)制中中央政府與地方政府的事權(quán)范圍，以制度約束越權(quán)行為，加強對地方政府規(guī)制行為的監(jiān)督與控制。

在機制層面，重視以法律約束和規(guī)范公權(quán)力的運行，應(yīng)當(dāng)從行政法的視角，分析氣候資源開發(fā)利用政府規(guī)制的權(quán)力獲得與權(quán)力的行使方式。從已發(fā)現(xiàn)的問題出發(fā)，健全行政立法行為，完善行政規(guī)劃行為，創(chuàng)新行政指導(dǎo)形式，實施綠色能源政府采購制度，引入規(guī)制影響評價制度客觀評價規(guī)制效果，以信息公開制度和公眾參與制度為內(nèi)容改良規(guī)制程序制度，通過規(guī)范規(guī)制內(nèi)部責(zé)任追究制度和完善規(guī)制的司法救濟制度建立氣候資源開發(fā)利用政府規(guī)制的責(zé)任與救濟制度。