本輪PPP推行背景
　　本輪籌措資金修路建橋，都曾發(fā)行過地方債券，由于管理上的不規(guī)范，出現(xiàn)了許多較為嚴重的問題，例如有的地方政府將債券以支援國家建設(shè)的名義攤派給各單位，有的地方政府則直接把發(fā)債所得資金充當部分工資，等等。出于對地方政府因債券兌付能力不足而引發(fā)經(jīng)濟問題的擔憂，國務(wù)院于1993年4月21日頒發(fā)《關(guān)于堅決制止亂集資和加強債券發(fā)行管理的通知》（國發(fā)［1993］24號）予以制止。進入1994年，對地方政府發(fā)行債券的禁止上升到法律層面——中華人民共和國第八屆全國人民代表大會第2次會議于當年3月22日通過了《預(yù)算法》，其中，第二十八條明確規(guī)定，“地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”。該法律于1995年1月1日開始實施，從法律上禁止地方政府舉債，以期解決地方政府發(fā)行債券引發(fā)債務(wù)風(fēng)險的問題。同年6月30日，第八屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十四次會議通過了《擔保法》，禁止地方政府以及事業(yè)單位作為保證人，以期杜絕地方政府或事業(yè)單位以擔保方式形成隱性債務(wù)。
　　但實際上，出于發(fā)展經(jīng)濟的需要，各級地方政府采取多種方式舉借債務(wù)進行融資。中國地方政府發(fā)行的政府性質(zhì)債券，早就以各種企業(yè)債券的形式存在了。另外，2008年美國次貸危機引發(fā)世界金融危機，中央政府出臺4萬億元經(jīng)濟刺激計劃，鼓勵地方政府設(shè)立融資平臺，籌集資金，為中央投資項目配套，導(dǎo)致近年來地方政府債務(wù)呈現(xiàn)迅速增長趨勢，其中隱性債務(wù)、或有債務(wù)占到相當大的比例，被視為財政、金融體系中的一大隱患。
　　我國地方政府債務(wù)存在經(jīng)濟風(fēng)險、社會風(fēng)險以及治理風(fēng)險。其中經(jīng)濟風(fēng)險整體可控，但個別地方政府存在較嚴重的債務(wù)負擔；社會風(fēng)險來自城鎮(zhèn)化持續(xù)推進，原來有的地方政府融資渠道難以提供與基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)周期配套的產(chǎn)品，地方在建工程現(xiàn)金流持續(xù)支付往往需要過高的債息支撐，既不符合代際公平原則，又存在透支政府信用、降低執(zhí)政黨威望的社會風(fēng)險；治理風(fēng)險是三類風(fēng)險中最為突出的，因為《預(yù)算法》（2014年修正）推動的新一輪財政體制改革并沒有給出一套現(xiàn)成的地方政府融資機制，以保證地方政府融資市場化、透明化、規(guī)模化、常態(tài)化、廉價化。
　　城鎮(zhèn)化進程融資需求
　　黨的十八大之后，新一輪城鎮(zhèn)化，即新型城鎮(zhèn)化再次成為國家戰(zhàn)略。
　　2014年3月，國務(wù)院印發(fā)了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》，提出到2020年實現(xiàn)常住人口城鎮(zhèn)化率達到60%的目標。常住人口的城鎮(zhèn)化要求以完善的市政基礎(chǔ)為基礎(chǔ)，這對我國市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提出了更高、更明確的要求。
　　我國城鎮(zhèn)化進程大致有如下4個明顯的不同步特征：第一，在舊有的指導(dǎo)方針和體制下，決策部門將城鎮(zhèn)人口視為財政供養(yǎng)范疇，在財政收入有限的情況下，政府極力控制城鎮(zhèn)范圍，導(dǎo)致我國城鎮(zhèn)化嚴重落后于工業(yè)化；第二，城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是人的城鎮(zhèn)化，即農(nóng)業(yè)人口職業(yè)的轉(zhuǎn)變，然而我國的現(xiàn)狀是土地城鎮(zhèn)化速度遠快于人口城鎮(zhèn)化速度；第三，我國的制造業(yè)、服務(wù)業(yè)集中于城市地區(qū)，在現(xiàn)有的戶籍制度下，農(nóng)村勞動力進入城市往往是為低端制造業(yè)、服務(wù)業(yè)提供簡單勞動，而無法真正融入城市之中，造成了我國特有的以“春運”、“民工潮”、“返鄉(xiāng)潮”等為代表的人口高流動性特征；第四，我國省域間自然環(huán)境差異大，經(jīng)濟發(fā)展水平不均衡，城鎮(zhèn)化無須按照統(tǒng)一模式推進，不宜以“一刀切”的模式推廣，因此必然呈現(xiàn)出多樣化和區(qū)域化的特征。
　　我國城鎮(zhèn)化的上述4個不同步特征給財政體系的運作帶來了不確定性和嚴峻挑戰(zhàn)。以土地城鎮(zhèn)化速度與人口城鎮(zhèn)化速度不同步為例，盡管無論是土地城鎮(zhèn)化還是人口城鎮(zhèn)化，都會帶來投資和資金上的需求，但人口的城鎮(zhèn)化帶來的是消費需求的增加，而土地的城鎮(zhèn)化產(chǎn)生的是直接的投資需求。由于我國人口城鎮(zhèn)化速度落后于土地城鎮(zhèn)化速度，故我國新型城鎮(zhèn)化將呈現(xiàn)出先投資需求、后消費需求的時間分布特征。如果再考慮人口城鎮(zhèn)化產(chǎn)生的滯后消費需求，我國新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略在基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)、公共服務(wù)等領(lǐng)域產(chǎn)生的資金需求將是巨額的、多層次的。
　　實際上，我國民間社會與民間資本并不具備自發(fā)推進城鎮(zhèn)化的條件，這就決定了中國城鎮(zhèn)化是由政府主導(dǎo)的。國開行行長鄭之杰認為，到2020年之前中國需要至少50萬億元的新投資用于城市建設(shè)，但政府僅依靠目前財稅體制形成的財力又難以滿足城鎮(zhèn)化建設(shè)中如此巨大的資金需求。那么，毋庸置疑，新型城鎮(zhèn)化進程必然依賴債務(wù)進行融資，地方政府通過債務(wù)籌集部分基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金將是常態(tài)，而債務(wù)融資的風(fēng)險如何控制，成為城鎮(zhèn)化對當前財政體制提出的又一個重要挑戰(zhàn)。
　　在基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)任務(wù)重的背景下，傳統(tǒng)的以銀行和信托資金為主要融資渠道形成的債務(wù)容易形成大量的短期兌付。銀行、信托的資金周期與城鎮(zhèn)化建設(shè)所需要的長期資金在期限上存在嚴重的錯配，不但極易引發(fā)地方債務(wù)風(fēng)險，而且給地方政府以及納稅人造成了沉重的、不必要的利息負擔。因此，現(xiàn)有的以銀行信貸為主的融資模式必然是不可持續(xù)和不合適的。
　　我們的觀點：推行PPP的現(xiàn)實意義
　　有利于化解中央政府或有債息風(fēng)險
　　盡管《預(yù)算法》（2014年修正）賦予地方政府舉債權(quán)，從制度的頂層設(shè)計高度杜絕了地方政府性債務(wù)、地方政府負債債券化、隱性地方政府債務(wù)顯性化，初步解決了自1995年開始實行的《預(yù)算法》存在的對地方政府預(yù)算約束力不強、地方財政紀律不嚴、中央權(quán)威不足信等問題。但是，地方政府債務(wù)債券化存在中央政府或有債息風(fēng)險加劇的可能。其內(nèi)在機理如下。
　　地方政府債務(wù)總量已經(jīng)通過地方政府債券發(fā)行量的方式全部予以顯性化，那么地方政府債券利率水平將直接決定地方政府的債息負擔。這一步看似已經(jīng)解決了地方政府債務(wù)和地方政府性債務(wù)規(guī)模不明，地方政府債息負擔難以準確估算，地方財政可持續(xù)運行面臨威脅的老問題，實則不然。稍微回顧近幾年來我國政府債券管理歷史，我們將不難發(fā)現(xiàn)，自2009年地方政府債券制度開啟以來，地方政府債券利率一直在財政部的呵護下處于低水平，但這種模式隨著地方政府債券發(fā)行量的逐年增加已經(jīng)受到了挑戰(zhàn)，2015年3.2萬億元地方政府債券置換計劃推出之后，我國債券資本市場的承受力極限受到各方面關(guān)切，一旦當前地方政府債券利率的定價模式難以為繼，或者國際宏觀環(huán)境風(fēng)云突變，地方政府將面臨巨大的利率風(fēng)險，一樣可以給中央政府造成巨大的或有債息負擔。
　　在PPP模式下，無論是中央政府信用還是地方政府信用，（從理論上講）都與PPP項目公司發(fā)行的項目收益?zhèn)鶡o關(guān)。就融資風(fēng)險管理角度而言，PPP與地方政府債券制度或者開發(fā)性金融不同，PPP不會將地方政府債息風(fēng)險提升/推延到中央政府層面（地方政府債券制度存在的潛在問題），也不會直接將地方隱性債務(wù)轉(zhuǎn)換為中央政府或有債務(wù)（開發(fā)性金融存在的潛在問題），PPP徹底斬斷了財政風(fēng)險傳染鏈條，化解了中央政府或有債息風(fēng)險。
　　有利于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金籌集
　　一方面，我國處在城鎮(zhèn)化快速推進的過程中，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)需要巨額資金a；另一方面，經(jīng)過幾十年的經(jīng)濟建設(shè)，特別是改革開放30多年的發(fā)展，私營資本等民間資金較為寬裕，
　　2014年年底城鄉(xiāng)居民儲蓄余額達507 831億元a，總的金融機構(gòu)存款余額甚至超過百萬億元（約116.8萬億元）b，通過推廣PPP，可以動員一部分民間閑置資金，用于地方經(jīng)濟社會建設(shè)，解決城鎮(zhèn)化進程中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金不足的問題，加快我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐，提高人民生活水平。
　　在市場中，我國地方政府近年來形成的各種債務(wù)信譽，其實是被投資者視為以地方政府的財政收入進行兜底支撐的。省級以下諸多地方政府對自身的主體信譽管理并不積極，因為地方政府對其上級政府、中央政府有著強烈的債務(wù)兜底預(yù)期。更為嚴重的是我國官員任期制度在實踐中沒有嚴格執(zhí)行，導(dǎo)致官員任期與舉借債務(wù)期限錯配，存在官員激進舉債得到政治升遷，卻將高額債息負擔轉(zhuǎn)嫁給下一任的道德風(fēng)險。正因為如此，近年來出現(xiàn)了地方政府敢借，金融機構(gòu)敢貸的局面，而地方政府對債息高企不敏感會嚴重傷害到地方經(jīng)濟未來的可持續(xù)性，提高了城鎮(zhèn)化進程的成本。這種預(yù)期中央政府最終為債務(wù)支付壞賬成本而大舉融資的模式，也是一個地方政府和金融機構(gòu)聯(lián)合向中央財政套利的道德風(fēng)險問題。
　　2015年，財政部推出了地方政府債券置換計劃，一定程度上緩解了地方政府債務(wù)壓力，但債務(wù)的債券化并不是解決問題的全部。這是因為，一方面市場中的個體投資者、機構(gòu)投資者對地方政府債券的上級政府兜底預(yù)期依舊可能存在a；另一方面巨額的債務(wù)置換計劃需要中國人民銀行的貨幣政策配套支持，在今后可能引發(fā)財政政策影響貨幣政策獨立性，宏觀政策工具的調(diào)控效果打折扣。
　　通過PPP這一模式，地方政府信用與項目不再直接捆綁，而是通過資源的再整合，以服務(wù)而不是掌舵的姿態(tài)，介入新型城鎮(zhèn)化進程。這樣提升了財政資金的使用效率，促進地方政府職能轉(zhuǎn)型，增強社會對地方政府信譽的信心和預(yù)期，有利于新型城鎮(zhèn)化籌集穩(wěn)定的資金流。
　　……