二、中央行政派出機構(gòu)的權(quán)力特征
    中國古代的中央行政派出機構(gòu)的設(shè)置，大致有兩種情形：一種是臨時因特別行政或監(jiān)察事項而設(shè)置，即因事而設(shè)，事罷則廢止；另一種是因某類經(jīng)常性事務(wù)設(shè)置，且長期存在，逐漸常設(shè)不廢，成為具備穩(wěn)定性的派出機構(gòu)，轉(zhuǎn)化為正式職官系列。但后者常常由前者演變而來，即專項事務(wù)完畢后發(fā)現(xiàn)該機構(gòu)仍有辦理后續(xù)類似事務(wù)的必要，或仍需以此官職機構(gòu)安置人員者。
    中央行政派出機構(gòu)的權(quán)力來源，多為皇帝單獨敕令，而不是一般性法律、法規(guī)的規(guī)定。就是說，中央派出機構(gòu)理論上講都是皇帝差遣的使者。隨著官僚體制的發(fā)展，后來也出現(xiàn)了權(quán)力來源于六部、對六部負責的情形。中央行政派出機構(gòu)具有職官名與機構(gòu)名合一的特征，使職的稱謂即派出機構(gòu)的稱謂。后來，派出機構(gòu)在長官之下具備了屬官及辦公衙署，則成為固定的使司，派出機構(gòu)即趨向于正規(guī)化、固定化。此時，派出機構(gòu)即由直接隸屬于皇帝的特殊差使轉(zhuǎn)變?yōu)楣倭判姓�體制內(nèi)的固定職官級別、層級或環(huán)節(jié)。
    因臨時事項而設(shè)置的派出機構(gòu)，是中央行政派出機構(gòu)的主流。這一類具有臨時性質(zhì)的派出機構(gòu)的權(quán)力，具有以下基本特征：
    其一，直接對皇帝負責，權(quán)力極大。這一類派出機構(gòu)是皇帝的特派員，代表皇帝，故常位卑而權(quán)重。如漢武帝時設(shè)置的直接使者，“衣繡衣，持斧，逐捕盜賊，督課郡國，東至海，以軍興誅不從命者，威振州郡”②。又如東漢所設(shè)置的清詔使，即使如不滿二十歲、毫無資歷的范滂出任，也足以使那些有劣跡的地方長官“望風解綬而去”③。
    其二，權(quán)力與事務(wù)相始終，事畢則權(quán)力亦廢止。如西漢昭帝時的“主歷使者”，是專為修歷而設(shè)。如唐代曾派的冊立使、吊祭使、和親使，等等，都為專項事務(wù)而設(shè)。
    其三，權(quán)力的內(nèi)容由皇帝授權(quán)而定。在形式上，這類派出機構(gòu)的權(quán)力來源于皇帝的“詔”、“敕”、“制”等命令，皇帝的命令規(guī)定了這類派出機構(gòu)的權(quán)力界限。唐律對這類使職越權(quán)行為作出了限制�！短坡墒枳h·職制》載：“諸受制出使，不返制命，輒干他事者，徒一年半；以故有所廢闕者，徒三年；余使妄干他事者，杖九十；以故有所廢闕者，徒一年。越司侵職者，杖七十�！笨梢�，由皇帝派出的“制使”，必須依制命行事，不得干預(yù)其他事務(wù)，不得辜負其使命。
    部分中央行政派出機構(gòu)久設(shè)不廢，開始有確定的員額、職掌和統(tǒng)屬，形同正式的在編官員。這種派出機構(gòu)的權(quán)力，通常被納入官僚制的軌道，受到正式的國家法制及上下級統(tǒng)屬關(guān)系的約束和限制。
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