()()()第一章政府主導(dǎo)型發(fā)展模式的興衰
——國(guó)際比較發(fā)展研究的視野本章作者顧昕，北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授，中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)公共政策研究中心首席社會(huì)政策專(zhuān)家。
中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式亟待轉(zhuǎn)型，這已經(jīng)成為當(dāng)今中國(guó)知識(shí)和政治精英的一個(gè)共識(shí)。然而，對(duì)于如何轉(zhuǎn)型，大家表面上有共識(shí)，但實(shí)際上卻沒(méi)有共識(shí)。表面性的共識(shí)就是大家都認(rèn)可市場(chǎng)機(jī)制應(yīng)該在資源配置上發(fā)揮“決定性作用”，而且這一共識(shí)已經(jīng)歷史性地載入了中共中央十八屆三中全會(huì)的決定之中。然而，在這一表面性的“共識(shí)”之下依然存在著巨大實(shí)質(zhì)性的爭(zhēng)議，即政府與市場(chǎng)的邊界究竟何在。換言之，一般認(rèn)為，市場(chǎng)機(jī)制對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮著不可或缺的甚至是決定性的作用，但對(duì)政府(或行政機(jī)制)的作用是什么，則有很大的分歧。
這不僅僅是一個(gè)中國(guó)的實(shí)踐問(wèn)題，同樣也是一個(gè)困擾著無(wú)數(shù)國(guó)際學(xué)者的學(xué)術(shù)性問(wèn)題。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者諾思(Douglass
CNorth)寫(xiě)道：“國(guó)家的存在是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的一個(gè)基礎(chǔ),但國(guó)家又是人為經(jīng)濟(jì)衰退的根源”(North, 1981:20)。另一位諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者福格爾(Robert
WFogel)在評(píng)論諾思的學(xué)術(shù)貢獻(xiàn)時(shí)寫(xiě)道：“在諾思那里，政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的地位是一個(gè)爭(zhēng)議頗大的問(wèn)題，而這一問(wèn)題又構(gòu)成了他理解國(guó)家與經(jīng)濟(jì)制度在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過(guò)程中之作用的研究背景。盡管他承認(rèn)，國(guó)家的創(chuàng)立是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)基本的先決條件，但他也承認(rèn)，在多種情況下國(guó)家也是經(jīng)濟(jì)下滑的原因”(福格爾，2003：2930)。中國(guó)學(xué)者將此稱(chēng)為“諾思悖論”。
眾多西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家尤其是公共選擇學(xué)派學(xué)者或新自由主義學(xué)者，都或多或少地把政府干預(yù)視為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的阻礙力量。曾在世界銀行長(zhǎng)期工作的美國(guó)著名發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家伊斯特利(William
Easterly)，在可能影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的各種因素當(dāng)中，甚至將政府干預(yù)形容為“頭號(hào)殺手”(Easterly,
2005)。鑒于政府的負(fù)面力量有可能如此之大，美國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家?jiàn)W爾森(Mancur
Olson)甚至將政府的性質(zhì)或類(lèi)型視為關(guān)涉到國(guó)家興衰的首要制度性因素，提出只有“市場(chǎng)強(qiáng)化型政府”(marketaugmenting
government)才是促進(jìn)和維持經(jīng)濟(jì)繁榮的可靠保證(奧爾森，2005)。
盡管政府干預(yù)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極作用在主流經(jīng)濟(jì)學(xué)家那里是普遍遭到質(zhì)疑的，但不容否認(rèn)的是，在人類(lèi)歷史的長(zhǎng)河中，政府主導(dǎo)型發(fā)展的成功案例的確也不乏其例。早在19世紀(jì)，原本貧困落后的俄羅斯帝國(guó)和普魯士帝國(guó)通過(guò)實(shí)行“趕超戰(zhàn)略”實(shí)現(xiàn)了早期工業(yè)化，一舉躋身世界強(qiáng)權(quán)，成為所謂“后發(fā)型工業(yè)化”或“后發(fā)型發(fā)展”的典范(格申克龍，2012)。在20世紀(jì)中后期，東亞若干經(jīng)濟(jì)體，即日本和“亞洲四小龍”，成功地趕上了發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，被稱(chēng)為“東亞奇跡”(世界銀行，1998)。與此同時(shí)，智利、以色列、愛(ài)爾蘭、土耳其等國(guó)家，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上也取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步(Maman,
1998; Riain,
2000)。尤為重要的是，在20世紀(jì)末和21世紀(jì)初，中國(guó)大陸取得了持續(xù)30多年的“超常經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”(史正富，2013)。在這些國(guó)家和地區(qū)的發(fā)展進(jìn)程中，政府(或當(dāng)年的朝廷)所實(shí)施的發(fā)展戰(zhàn)略看起來(lái)都扮演了極為耀眼的主導(dǎo)性角色。如何對(duì)此類(lèi)現(xiàn)象給出理論解釋?zhuān)�毫無(wú)疑問(wèn)是社會(huì)科學(xué)的一大挑戰(zhàn)。
〖1〗地方政府公司化研究〖1〗第一章政府主導(dǎo)型發(fā)展模式的興衰——國(guó)際比較發(fā)展研究的視野面對(duì)現(xiàn)實(shí)的挑戰(zhàn)，國(guó)際學(xué)術(shù)界，尤其是以政治學(xué)家或政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家為主的比較發(fā)展研究學(xué)界，自20世紀(jì)80年代起形成了一個(gè)名為“發(fā)展型政府”(the
developmental
state，又譯“發(fā)展型國(guó)家”)的理論思潮。值得說(shuō)明的是，在本文以及在所有相關(guān)文獻(xiàn)中，“發(fā)展型國(guó)家”一詞中的“國(guó)家”，并非指在國(guó)際關(guān)系中“主權(quán)國(guó)家”意義上的“國(guó)家”（country），而是在社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)所論及的“國(guó)家與市場(chǎng)關(guān)系”和“國(guó)家與社會(huì)關(guān)系”意義上的“國(guó)家”，基本上可以同“政府”（包括各種由政府組建的組織，即公共部門(mén)）這個(gè)概念等同。首先，“發(fā)展型政府”概念的誕生緣于對(duì)日本、韓國(guó)和中國(guó)臺(tái)灣的研究。所謂“發(fā)展型政府”，意指一種特定的政府行為、政策和制度的總和，這樣的政府擁有一批具有強(qiáng)烈發(fā)展意愿的精英，他們超脫于社會(huì)力量或利益集團(tuán)的左右，有能力自主地制定高瞻遠(yuǎn)矚的發(fā)展戰(zhàn)略，并最終將有限的資源動(dòng)員起來(lái)通過(guò)產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施推動(dòng)了所管轄地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)。之后，在國(guó)際比較政治經(jīng)濟(jì)學(xué)界，一大批學(xué)者將有關(guān)的思路從東北亞拓展到其他地區(qū)(Kohli,
2004；WooCumings, 1999)和其他歷史時(shí)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展的研究(Weiss， Hobson,
1995)，從而使發(fā)展型政府學(xué)派發(fā)展壯大。從此，“發(fā)展型政府”這一標(biāo)簽不再專(zhuān)屬于東北亞經(jīng)濟(jì)體，而成為一種政府行為與制度模式的標(biāo)簽，可以適用于任何歷史時(shí)期所有或多或少采用過(guò)政府主導(dǎo)型發(fā)展模式的國(guó)家與地區(qū)。
特別值得注意的是，即便是在日本泡沫經(jīng)濟(jì)崩潰以及亞洲金融危機(jī)爆發(fā)的大背景下，“東亞奇跡”的光環(huán)暗淡下來(lái)，發(fā)展型政府理論也沒(méi)有停止發(fā)展的腳步。關(guān)于發(fā)展型政府的研究案例，已經(jīng)從東北亞擴(kuò)展東南亞(Doner,
Ritchie and Slater, 2005)，并進(jìn)一步擴(kuò)展到法國(guó)(Loriaux, 1998)、以色列(LeviFaur, 1998;
Breznitz, 2007)、愛(ài)爾蘭(Breznitz, 2007；Riain，2000, 2004)、俄羅斯(Dutkiewicz,
2009)、土耳其(Bayar, 1996)、印度(Chibber, 2003; Sinha, 2003)、巴西及其他拉丁美洲國(guó)家(Medeiros,
2011)、南非(Edigheji, 2010; Deen, 2011)、毛里求斯(Meisenhelder,
1997)、博茨瓦納以及其他非洲國(guó)家(Meyns, Musamba, 2010)等。這些研究志在勾畫(huà)出一種不同于新古典主義所倡導(dǎo)的市場(chǎng)導(dǎo)向型的發(fā)展模式，并基于后發(fā)型工業(yè)化國(guó)家和地區(qū)的政府主導(dǎo)型發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來(lái)挑戰(zhàn)主流經(jīng)濟(jì)學(xué)的共識(shí)(Amsden,
2001)。甚至有學(xué)者論證，在公認(rèn)與政府主導(dǎo)型發(fā)展模式最不搭界的美國(guó)，其實(shí)也存在著“隱形發(fā)展型政府”(Block,
2007)。同時(shí)，在這個(gè)大背景下，在西方經(jīng)濟(jì)學(xué)教科書(shū)普遍不加提及的“美國(guó)學(xué)派”，也悄然重現(xiàn)學(xué)術(shù)界，而這一學(xué)派的核心觀點(diǎn)是，在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中政府通過(guò)實(shí)施保護(hù)主義的政策來(lái)主導(dǎo)資源的配置才是美國(guó)經(jīng)濟(jì)在19世紀(jì)崛起的真正秘訣(赫德森，2010)。通過(guò)保護(hù)主義來(lái)推進(jìn)產(chǎn)業(yè)政策，在美國(guó)也有悠久的歷史，而幼稚產(chǎn)業(yè)論的鼻祖就是美國(guó)開(kāi)國(guó)元?jiǎng)字�一、首任�?cái)政部長(zhǎng)亞歷山大漢密爾頓(Bingham,
1998)。
“發(fā)展型政府”的論述在國(guó)際社會(huì)科學(xué)界，尤其是在比較發(fā)展學(xué)界和比較政治經(jīng)濟(jì)學(xué)界，激起了不小的反響，在政治學(xué)界和社會(huì)學(xué)家當(dāng)中的追隨者眾多。但毫不奇怪，質(zhì)疑、反對(duì)和挑戰(zhàn)之聲也不絕于耳。一種反對(duì)的聲音主要來(lái)自受主流經(jīng)濟(jì)學(xué)影響的學(xué)者，因?yàn)椤鞍l(fā)展型政府”與主流經(jīng)濟(jì)學(xué)所概括的“新古典政府”模型顯然不相吻合�！靶鹿诺湔�府”是一個(gè)只專(zhuān)注于為市場(chǎng)機(jī)制的正常運(yùn)行提供必要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的政府，其職能停留在制度建設(shè)、公共物品提供、外部性矯正等領(lǐng)域。由于發(fā)展型政府理論明確將新古典主義視為競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，受主流經(jīng)濟(jì)學(xué)影響的學(xué)者自然大多對(duì)發(fā)展型政府理論持否定態(tài)度。另一種質(zhì)疑和挑戰(zhàn)的聲音來(lái)自政治學(xué)家和社會(huì)學(xué)家。這些聲音的音質(zhì)和音色十分雜亂，但共同點(diǎn)都質(zhì)疑發(fā)展型政府理論對(duì)政府的角色過(guò)于偏重甚至偏愛(ài)，而相對(duì)忽視了市場(chǎng)、社會(huì)乃至文化因素，以及這些因素與政府產(chǎn)生復(fù)雜互動(dòng)而形成的各種各樣的制度結(jié)構(gòu)。對(duì)于這些質(zhì)疑者來(lái)說(shuō)，強(qiáng)調(diào)政府重要固然不錯(cuò)，但其重要作用是不是對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了正面和積極的效果，還需要進(jìn)一步研究。面對(duì)各種反對(duì)、質(zhì)疑和挑戰(zhàn)的聲浪，發(fā)展型政府理論也出現(xiàn)了各種各樣的修正版，有些注重分析國(guó)家與市場(chǎng)、國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的制度組合并進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的多樣性(或資本主義的多樣性)，有些則強(qiáng)調(diào)發(fā)展型政府運(yùn)行的條件性或階段性并進(jìn)一步分析發(fā)展型政府在新歷史條件(如經(jīng)濟(jì)全球化)和新制度條件下(如政治民主化)下的衰落、調(diào)適、創(chuàng)新和轉(zhuǎn)型(Weiss,
2000；朱天飚，2005)。
顯然，發(fā)展型政府理論與中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)型的討論有關(guān)，也顯然與有關(guān)“中國(guó)模式”的爭(zhēng)論有關(guān)。然而，令人感到意外的是，在有關(guān)中國(guó)模式的爭(zhēng)論中(何迪、魯利玲，2012)，無(wú)論持何種立場(chǎng)的中國(guó)學(xué)者都極少提及甚至根本不提及“發(fā)展型政府理論”。尤其令人感到費(fèi)解的是，“中國(guó)模式”的弘揚(yáng)者極少提及這一理論，仿佛政府主導(dǎo)型發(fā)展模式是從天上掉落到神州大地，再進(jìn)入這批學(xué)者的腦海之中。中國(guó)學(xué)者關(guān)于發(fā)展型政府的中文文章，大多由從事公共管理和公共政策研究的學(xué)者所撰寫(xiě)，散見(jiàn)在各種學(xué)術(shù)期刊上(參見(jiàn)郁建興、石德金，2008；趙自勇，2005；朱天飚,
2005)，基本上并未直接并有力地介入當(dāng)今中國(guó)學(xué)界有關(guān)“中國(guó)模式”或中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)型的爭(zhēng)論，其影響力很少擴(kuò)及一小部分高校公共管理學(xué)院的教師之外。發(fā)展型政府理論竟然在有關(guān)中國(guó)發(fā)展的大爭(zhēng)論中少露行蹤，這從一個(gè)側(cè)面反映出中國(guó)社會(huì)科學(xué)學(xué)界一向忽視、漠視甚至無(wú)視學(xué)術(shù)傳承性的“潛規(guī)則”。
特別值得注意的是，在有關(guān)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)型的大討論中，林毅夫自2012年秋從世界銀行卸任回國(guó)以來(lái)所倡導(dǎo)的“新結(jié)構(gòu)主義發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)”(被其自己簡(jiǎn)稱(chēng)為“新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)”)，再次將政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展尤其是在推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)與發(fā)展方面的作用，推上了中國(guó)公共政策議程的前沿。作為對(duì)發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)中舊結(jié)構(gòu)主義和新自由主義潮流的超越，新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)一方面堅(jiān)持競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)體制是人類(lèi)社會(huì)資源配置的最優(yōu)機(jī)制，另一方面認(rèn)為政府應(yīng)該超越新古典國(guó)家模型的限制，通過(guò)合理的產(chǎn)業(yè)政策積極推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)、技術(shù)創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變遷，最終推動(dòng)經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)(林毅夫，2012a；2012b)。作為立志于引發(fā)發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)之第三次浪潮的學(xué)術(shù)思想及其公共政策主張，新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)自然引發(fā)了中國(guó)學(xué)界和輿論的關(guān)注。然而，再次令人感到困惑的是，盡管新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)現(xiàn)有的內(nèi)容大多只不過(guò)是發(fā)展型政府理論的經(jīng)濟(jì)學(xué)版，且發(fā)展型政府理論始終把產(chǎn)業(yè)政策視為政府主導(dǎo)型發(fā)展的核心政策工具，但無(wú)論是林毅夫本人、他的贊揚(yáng)者還是批判者，都對(duì)發(fā)展型政府理論以及與此相關(guān)的產(chǎn)業(yè)政策學(xué)術(shù)文獻(xiàn)甚少置喙。
毫無(wú)疑問(wèn)，發(fā)展型政府是中國(guó)近三十多年來(lái)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)中不可分割的組成部分，也理應(yīng)被視為“中國(guó)模式”的組成部分之一。但由于對(duì)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)以及相關(guān)國(guó)際學(xué)術(shù)文獻(xiàn)的考察不足，中國(guó)學(xué)者(甚至在某種程度上也包括研究中國(guó)問(wèn)題的海外學(xué)者)對(duì)涉及政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中作用的諸多實(shí)質(zhì)性問(wèn)題，既缺乏深入的理論探究，也缺乏在理論指導(dǎo)下的經(jīng)驗(yàn)研究。因此，無(wú)論是對(duì)新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)以及中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的討論，還是對(duì)更加寬泛的“中國(guó)模式”的爭(zhēng)議，在很大程度上，只是停留在“要市場(chǎng)機(jī)制還是要政府干預(yù)”這類(lèi)非左即右型意識(shí)形態(tài)之爭(zhēng)，而缺乏必備的學(xué)術(shù)性。
本書(shū)試圖填補(bǔ)這一學(xué)術(shù)空白，通過(guò)對(duì)有關(guān)發(fā)展型政府文獻(xiàn)的梳理，探究涉及政府主導(dǎo)型發(fā)展的若干實(shí)質(zhì)性問(wèn)題，尤其是探究國(guó)家(或行政機(jī)制)與市場(chǎng)機(jī)制相互作用的多樣性，或者說(shuō)探究奧爾森所謂“市場(chǎng)強(qiáng)化型政府”的制度與行為模式，從而促使有關(guān)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)型的討論在比較發(fā)展研究的視野中得到學(xué)術(shù)性的升級(jí)。
一、發(fā)展型政府理論：新國(guó)家主義與政府主導(dǎo)型發(fā)展模式
發(fā)展型政府理論一開(kāi)始只是一種解釋日本和東亞經(jīng)濟(jì)奇跡的學(xué)說(shuō)，但后來(lái)其覆蓋范圍拓展，成為探索政府主導(dǎo)型發(fā)展的重要理論之一。這一理論潮流興起于日本經(jīng)濟(jì)如日中天的20世紀(jì)80年代。
1982年，美國(guó)學(xué)者查默斯約翰遜(Chalmers
Johnson)出版了他潛心十年撰寫(xiě)的新著《通產(chǎn)省與日本奇跡：產(chǎn)業(yè)政策的成長(zhǎng)(1925—1975)》(Johnson,
1982)，論證了日本政府通過(guò)產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施對(duì)日本奇跡的重大推進(jìn)作用。約翰遜早年曾以有關(guān)中國(guó)農(nóng)民民族主義的杰出研究而成名，并于1976年當(dāng)選美國(guó)人文與科學(xué)學(xué)院院士，一向被視為中國(guó)問(wèn)題專(zhuān)家。然而，《通產(chǎn)省與日本奇跡》這本書(shū)不僅使他本人從中國(guó)問(wèn)題專(zhuān)家轉(zhuǎn)型為日本問(wèn)題專(zhuān)家，而且還一舉在國(guó)際比較發(fā)展學(xué)界催生了“發(fā)展型政府學(xué)派”。
接著，在1989年和1990年，美國(guó)學(xué)者愛(ài)麗絲阿姆斯登(Alice Amsden)和英國(guó)學(xué)者羅伯特韋德(Robert
Wade)先后出版了《亞洲新巨人：南韓與后發(fā)工業(yè)化》(Amsden, 1989)和《駕馭市場(chǎng)：經(jīng)濟(jì)理論與東亞工業(yè)化中政府的作用》(Wade,
1990)這兩本書(shū)，分別運(yùn)用韓國(guó)和中國(guó)臺(tái)灣的案例，論述了政府在市場(chǎng)機(jī)制之外構(gòu)成經(jīng)濟(jì)發(fā)展助推力的重要性�！秮喼扌戮奕恕泛汀恶{馭市場(chǎng)》共獲1992年美國(guó)政治科學(xué)學(xué)會(huì)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)部最佳圖書(shū)獎(jiǎng)；《駕馭市場(chǎng)》于2000年再版，呈現(xiàn)了學(xué)術(shù)影響力的持續(xù)性(Wade,
2000)�！锻óa(chǎn)省與日本奇跡》、《亞洲新巨人》和《駕馭市場(chǎng)》被學(xué)界普遍視為“發(fā)展型政府理論”的三大奠基作。
綜合上述三大奠基性文獻(xiàn)，發(fā)展型政府具有以下特征：①政府具有持續(xù)的發(fā)展意愿(developmental
orientation)，或者說(shuō)政府以發(fā)展主義作為施政綱領(lǐng)，即以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和生產(chǎn)而不是收入分配和國(guó)民消費(fèi)作為國(guó)家行動(dòng)的基本目標(biāo)；②政府具有很強(qiáng)的“國(guó)家自主性”(state
autonomy)，即與社會(huì)利益集團(tuán)保持一定的距離，選賢與能，聘用有才能、有操守的專(zhuān)業(yè)人士組成經(jīng)濟(jì)官僚機(jī)構(gòu)，獨(dú)立自主地制定出具有前瞻性的發(fā)展戰(zhàn)略；③合作式的政商關(guān)系，即政府與商界保持緊密的統(tǒng)合主義(或法團(tuán)主義)合作關(guān)系，制定并實(shí)施經(jīng)過(guò)精心選擇的產(chǎn)業(yè)政策；第四，國(guó)家與市場(chǎng)的相互依賴(lài)，即政府有能力、有渠道動(dòng)員經(jīng)濟(jì)資源(例如信貸)并改變其配置方向，從而有效地落實(shí)產(chǎn)業(yè)政策(nis,1991;
郁建興、石德金，2008)。
在發(fā)展型政府理論的文獻(xiàn)中，由高度專(zhuān)業(yè)化的技術(shù)官僚所組成的經(jīng)濟(jì)治理機(jī)構(gòu)是發(fā)展型政府的大腦，這些機(jī)構(gòu)有能力以高瞻遠(yuǎn)矚的眼光挑選出能夠引領(lǐng)國(guó)家與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，即所謂“挑選贏家”，并制定出相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)政策。這一類(lèi)具有強(qiáng)烈發(fā)展主義取向、充當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)航員角色的機(jī)構(gòu)，或約翰遜所稱(chēng)的“導(dǎo)航組織”(pilot
organizations)，在日本，主要就是通商產(chǎn)業(yè)省(Johnson, 1982)；在韓國(guó)，主要是經(jīng)濟(jì)企劃院(Amsden,
1989)；在中國(guó)臺(tái)灣，主要是經(jīng)濟(jì)建設(shè)委員會(huì)(簡(jiǎn)稱(chēng)“經(jīng)建會(huì)”)(Wade, 19902000)。
在政府主導(dǎo)型發(fā)展模式中，金融是發(fā)展型政府的神經(jīng)，政府能夠掌控甚至直接擁有重要的金融機(jī)構(gòu)，從而可以通過(guò)優(yōu)惠信貸作為產(chǎn)業(yè)政策的主要施政工具(禹貞恩，2008:1316)。當(dāng)然，在很多情況下，政府也可以直接補(bǔ)貼相關(guān)產(chǎn)業(yè)，甚至是特定企業(yè)。信貸優(yōu)惠和直接補(bǔ)貼是政府產(chǎn)業(yè)政策的兩大工具，而產(chǎn)業(yè)政策的要旨就在于故意“把價(jià)格搞錯(cuò)”(getting
the price wrong)，從而將有限的資源引導(dǎo)到能夠促進(jìn)整個(gè)經(jīng)濟(jì)體長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)之中。這種價(jià)格扭曲之所以并沒(méi)有像在其他國(guó)家那樣導(dǎo)致資源浪費(fèi)，原因在于政府同時(shí)對(duì)私人企業(yè)有約束作用，即對(duì)那些享受優(yōu)惠信貸或接受直接補(bǔ)貼的私人企業(yè)提出了嚴(yán)格的業(yè)績(jī)要求，并實(shí)施嚴(yán)格的績(jī)效管理，獎(jiǎng)優(yōu)罰劣(Amsden,
1989)。
在不少東亞經(jīng)濟(jì)體中，尤其是在日本和韓國(guó)，大公司成為發(fā)展型政府的延伸，發(fā)展型政府一般透過(guò)大公司來(lái)推進(jìn)產(chǎn)業(yè)政策。這些大公司有些是與政府關(guān)系密切的民營(yíng)企業(yè)，有些則干脆就是國(guó)有企業(yè)。與此同時(shí)，無(wú)論政治體制中是否具有競(jìng)爭(zhēng)性選舉的因素，發(fā)展型政府所嵌入的政治體制往往都帶有威權(quán)主義的色彩。盡管與裙帶資本主義(crony
capitalism)有些糾纏不清，但發(fā)展型政府的行動(dòng)時(shí)常會(huì)超越裙帶利益，也獨(dú)立于利益集團(tuán)，即具有較強(qiáng)的國(guó)家自主性(禹貞恩，2008:1824)。
在發(fā)展型政府理論的核心，是一種超韋伯式官僚和官僚機(jī)構(gòu)的概念。馬克斯韋伯(Max
Weber)曾為官僚和官僚組織確立了如下的理想類(lèi)型，即①管轄權(quán)限明確：由法律或法規(guī)加以規(guī)定，官僚們各司其職；②職位權(quán)威清晰：權(quán)威來(lái)自等級(jí)體系中的級(jí)別；③公私領(lǐng)域分開(kāi)：為官僚組織履行職責(zé)與私人活動(dòng)相分離；④依照規(guī)則辦事：官僚履行職責(zé)有章可循；⑤聽(tīng)從上級(jí)指揮：服從是官僚組織中的美德；⑥資質(zhì)審查嚴(yán)格：官僚從業(yè)具有一定的要求，而官僚們均訓(xùn)練有素，能力卓著；⑦獲取固定薪酬：薪水和福利的發(fā)放規(guī)則與等級(jí)制度相適應(yīng)；⑧享有崇高地位：官僚在公共部門(mén)享有終身就業(yè)，并且即便是一般級(jí)別的公務(wù)員都享有一定的社會(huì)地位，高于私營(yíng)部門(mén)的一般雇員(韋伯，2010:188120)。在韋伯看來(lái)，官僚和官僚機(jī)構(gòu)的理性化在西方社會(huì)得到了長(zhǎng)足的發(fā)展，從而構(gòu)成了西方現(xiàn)代化的動(dòng)力之一；相反，在東方社會(huì)，官僚和官僚機(jī)構(gòu)的理性化長(zhǎng)期裹足不前，無(wú)論是在中國(guó)、印度，還是在日本和朝鮮，官僚們固然受到過(guò)最好的教育，但卻都缺乏行政管理能力，缺乏理性化的政策制定和實(shí)施能力，而官僚機(jī)構(gòu)以及整個(gè)官僚體系更多地受制于禮儀、倫理和意識(shí)形態(tài)(Weber,
1981:321414)。
在東亞研究者看來(lái)，韋伯基于普魯士帝國(guó)的經(jīng)驗(yàn)所提出的“官僚理性化”固然是一個(gè)開(kāi)創(chuàng)性的學(xué)術(shù)概念，引領(lǐng)了比較政府研究的學(xué)術(shù)發(fā)展，但是他本人對(duì)于東方社會(huì)官僚和官僚組織的認(rèn)知卻有極大的偏差。與韋伯的看法相對(duì)，很多東方社會(huì)研究者認(rèn)為，官僚理性主義的傳統(tǒng)在東亞地區(qū)源遠(yuǎn)流長(zhǎng)。日本、韓國(guó)、朝鮮和中國(guó)都有著悠久的文官政府傳統(tǒng)，均采取了儒家的治國(guó)方略，整個(gè)官僚體系由能力卓越的文官以及各種與之相匹配的制度性基礎(chǔ)設(shè)施組成。發(fā)展型政府在第二次世界大戰(zhàn)之后相繼出現(xiàn)在東亞經(jīng)濟(jì)體之中，恰恰就是古老文官傳統(tǒng)經(jīng)現(xiàn)代科學(xué)理性化而走向現(xiàn)代化的產(chǎn)物(Cumings,1999)。在追溯日本發(fā)展型政府的起源時(shí)，約翰遜直接聚焦于從明治維新時(shí)期形成的經(jīng)濟(jì)官僚。在他的筆下，日本在19世紀(jì)末從德國(guó)引入了君主立憲政體，同時(shí)建立了接近于韋伯所描述的官僚體系，由此在德川幕府時(shí)期享有崇高社會(huì)地位的武士階層轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代政府的文官。無(wú)論是在第二次世界大戰(zhàn)前還是后，官僚體系對(duì)日本行使著真正的管理。當(dāng)戰(zhàn)后盟軍的占領(lǐng)基本上瓦解了財(cái)閥的政治力量之后，官僚對(duì)政治經(jīng)濟(jì)的掌控更是到了無(wú)以復(fù)加的程度。正是在這樣的歷史背景下，由全亞洲最好的、在世界上也屬于一流的大學(xué)培育出來(lái)日本經(jīng)濟(jì)官僚們，才能抵御被利益集團(tuán)俘獲的誘惑而免于大范圍的腐敗，并超越局部和短期利益考量的影響，以高瞻遠(yuǎn)矚的眼光制定并實(shí)施國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略(約翰遜，2010：3789)。這支“精英官僚隊(duì)伍”的職責(zé)，約翰遜寫(xiě)道：“首先是識(shí)別和選擇需要發(fā)展的產(chǎn)業(yè)(產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策)；第二是識(shí)別和選擇促使選定產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展的最佳方案(產(chǎn)業(yè)合理化政策)；第三是在指定的戰(zhàn)略部門(mén)中監(jiān)督競(jìng)爭(zhēng)，以確保他們?cè)诮?jīng)濟(jì)上的正常運(yùn)行和效率”(約翰遜，2010：351)。
很顯然，在發(fā)展型政府理論家那里，東亞成功經(jīng)濟(jì)體的官僚機(jī)構(gòu)已經(jīng)超越了韋伯的官僚體系理想類(lèi)型，其中的“精英官僚隊(duì)伍”在經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略制定方面不僅近乎于全知全能，而且還近