對(duì)政府治理機(jī)制的影響

　　技術(shù)是政府治理的要素之一，技術(shù)變革是政府治理現(xiàn)代化的重要推動(dòng)力量。對(duì)于政府來說，技術(shù)變革既可以帶來治理手段的創(chuàng)新，也可能推動(dòng)治理機(jī)制的創(chuàng)新，最終變革政府治理范式。

　　大數(shù)據(jù)時(shí)代要對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行治理，而非管理，避免出現(xiàn)數(shù)據(jù)的獨(dú)享、集中和單向性，充分體現(xiàn)社會(huì)開放性、權(quán)力多中心和雙向互動(dòng)特性。一般認(rèn)為自20世紀(jì)90年代末已經(jīng)進(jìn)入了后新公共管理時(shí)期，興起了“治理”理論。在美國，對(duì)新公共管理進(jìn)行批評(píng)并對(duì)它大有取代之勢(shì)的是新公共服務(wù)，代表性人物羅伯特·登哈特甚至認(rèn)為新公共服務(wù)已經(jīng)成為公共行政的一種模式。在英國，在對(duì)新公共管理的批評(píng)中發(fā)展起來的是整體性治理模式(holistic governance)，其代表人物是佩里·�？怂购团羺s克·登力維。新加坡政府在其《新加坡電子政務(wù)總體規(guī)劃（2011—2015）》（eGov2015）中提到了“整體政府轉(zhuǎn)型”，目的是為公眾提供更加便捷的服務(wù)，核心是達(dá)到共享和協(xié)同。

　　除了已經(jīng)發(fā)展較為成熟和體系化的新公共服務(wù)和整體性治理兩大主流政府治理理論體系外，在信息化技術(shù)飛速發(fā)展的影響下相繼出現(xiàn)了數(shù)字化治理、網(wǎng)絡(luò)化治理等提法。盡管各流派側(cè)重點(diǎn)各有不同，但也存在一定的共性，“治理”理論的核心觀點(diǎn)是主張通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系，確定共同的目標(biāo)等途徑，實(shí)現(xiàn)對(duì)公共事務(wù)的管理，涉及的核心問題就是權(quán)力多中心化以及由此引發(fā)主體多元化、結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)化、過程互動(dòng)化和方式協(xié)調(diào)化的訴求。對(duì)比大數(shù)據(jù)的社會(huì)屬性，發(fā)現(xiàn)其與“治理”理論在多中心、回應(yīng)性、協(xié)同化等諸多方面不謀而合。因此，將大數(shù)據(jù)應(yīng)用到政府治理中將加速政府治理的創(chuàng)新，可以產(chǎn)生“倍增”效應(yīng)。

　　大數(shù)據(jù)時(shí)代的政府治理范式將在新公共管理、新公共服務(wù)、整體治理、數(shù)字化治理、網(wǎng)絡(luò)化治理等多種治理模式的基礎(chǔ)上，以“智能化”重新塑造政府治理模式。雖然這種想法尚不成熟，但我們認(rèn)為：大數(shù)據(jù)創(chuàng)新政府治理的動(dòng)力源于其“智能”治理。大數(shù)據(jù)將引領(lǐng)社會(huì)從信息時(shí)代、知識(shí)時(shí)代向智能時(shí)代邁進(jìn)，在智能時(shí)代，人與人之間的合作、任務(wù)之間的對(duì)接會(huì)更精確，要求政府治理實(shí)現(xiàn)“智能化”，以降低整個(gè)國家和社會(huì)的運(yùn)行成本。

　　在大數(shù)據(jù)時(shí)代，海量基礎(chǔ)數(shù)據(jù)要經(jīng)過三次轉(zhuǎn)化，使政府治理實(shí)現(xiàn)“智能”化。

　　首先通過利用先進(jìn)的數(shù)據(jù)技術(shù)對(duì)大量的政府業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)和公眾行為數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，實(shí)現(xiàn)無序數(shù)據(jù)向關(guān)聯(lián)化、隱性數(shù)據(jù)向顯性化、靜態(tài)數(shù)據(jù)向動(dòng)態(tài)化、海量數(shù)據(jù)向智能化的轉(zhuǎn)化。然后，政府加大數(shù)據(jù)開放力度，形成新的產(chǎn)業(yè)進(jìn)而創(chuàng)造利潤，同時(shí)也可以利用數(shù)據(jù)加強(qiáng)績效考評(píng)提升政府人員、政府組織和IT資產(chǎn)的效率，為政府節(jié)省行政成本，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)向利潤的轉(zhuǎn)變，提升政府競爭力。政府加強(qiáng)在網(wǎng)絡(luò)反腐、輿情監(jiān)控等公共領(lǐng)域?qū)��?shù)據(jù)的應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)政府決策、政府管理由事后決策轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑邦A(yù)警，將數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為科學(xué)決策，提升政府決策力。最終，經(jīng)過三次轉(zhuǎn)化，政府把低價(jià)值度的數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)變成政府治理能力，實(shí)現(xiàn)“智能”治理。

　　對(duì)政府社會(huì)管理方式的影響

　　公共決策趨于“社會(huì)化”

　　大數(shù)據(jù)對(duì)政府決策的影響，其核心在于用大數(shù)據(jù)理念和意識(shí)創(chuàng)新決策機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)決策”。“引導(dǎo)政府前進(jìn)的將是基于實(shí)證的事實(shí)，而不是意識(shí)形態(tài)，也不是利益集團(tuán)在政府決策過程中施加的影響�！敝Z貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者赫伯特·西蒙提出決策者在決策過程中表現(xiàn)出有限理性而非純理性的觀點(diǎn)，當(dāng)決策者試圖理性地行動(dòng)時(shí)受到獲得信息和加工信息能力方面的限制。顯然，按照西蒙的理論，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和信息是正確決策的重要依據(jù)，沒有準(zhǔn)確可靠的數(shù)據(jù)和信息作保障，就無法做出及時(shí)、正確的決策。

　　大數(shù)據(jù)時(shí)代，信息和加工信息能力方面的限制被最大程度地“最小化”了，物聯(lián)網(wǎng)的廣泛應(yīng)用和智能終端的普及為信息決策提供了大量實(shí)時(shí)而精準(zhǔn)的數(shù)據(jù)，云計(jì)算為海量數(shù)據(jù)存儲(chǔ)提供了“場地”和平臺(tái)，開源軟件、商業(yè)智能等技術(shù)的成熟保證了對(duì)海量數(shù)據(jù)的處理能力。更為關(guān)鍵的是，社交網(wǎng)絡(luò)快速發(fā)展所產(chǎn)生的社會(huì)行為數(shù)據(jù)使得政府決策“社會(huì)化”特征更加明顯，社會(huì)行為數(shù)據(jù)的深度分析使得政府在決策治理機(jī)制上呈現(xiàn)出社會(huì)化創(chuàng)新趨勢(shì)。

　　民眾對(duì)公共事務(wù)的參與從“象征”到“實(shí)質(zhì)”

　　根據(jù)美國學(xué)者阿爾斯泰因（S.R.Arnstein）的觀點(diǎn)，公眾參與可以分為三個(gè)層次：第一層次是假性參與或非參與，包括操縱性參與和教育性參與兩種形式；第二層次是象征性參與，包括告知性參與、咨詢性參與和限制性參與等形式；第三層次是實(shí)質(zhì)性參與，有合作性參與、代表性參與、決策性參與等形式。公眾的參與程度與參與層次呈正相關(guān)，隨著參與層次的上升而逐漸加強(qiáng)。目前，公眾參與仍然以象征性參與為主，集中表現(xiàn)在政府網(wǎng)站發(fā)布以國家政策、領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)等告知性內(nèi)容為主的政務(wù)信息為主，政府網(wǎng)站上的“建議征集”“網(wǎng)站調(diào)查”等更新不及時(shí)、公眾參與反饋度不足、公眾希望了解的涉及政府管理的敏感信息公開度不夠。

　　大數(shù)據(jù)時(shí)代，政府將以更加開放的心態(tài)把民眾當(dāng)作“合作伙伴”和城市問題的“決策者”，給民眾提供廣泛的參與機(jī)會(huì)，從而推動(dòng)公眾參與由象征性參與階段邁向?qū)嵸|(zhì)性參與階段。這種轉(zhuǎn)變集中表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

　　第一，增強(qiáng)公眾社會(huì)參與的合法性。

　　在大數(shù)據(jù)時(shí)代，社會(huì)成為一個(gè)社交平臺(tái)，公眾可以任意使用平臺(tái)上的任何資源，同時(shí)也會(huì)發(fā)表自己作為公民的意愿或建議。政府會(huì)主動(dòng)或被動(dòng)地聽取公眾的意愿或建議，公眾的聲音在社會(huì)響起。例如，2011年9月，美國總統(tǒng)奧巴馬曾作出承諾，啟動(dòng)一個(gè)全新的在線工具“We the People”項(xiàng)目，讓美國人民能直接向白宮請(qǐng)?jiān)�，讓政府可以聽到他們的聲音�！癢e the People”網(wǎng)頁允許互聯(lián)網(wǎng)用戶創(chuàng)建賬戶、登錄、發(fā)起請(qǐng)?jiān)覆⑼镀保��?dāng)投票超過美國白宮設(shè)置的“閥值”，政府會(huì)對(duì)其請(qǐng)?jiān)赴l(fā)表官方回復(fù)，同時(shí)還會(huì)將請(qǐng)?jiān)笗�提交給制定政策的相關(guān)部門。截至2013年5月上旬，美國共對(duì)110個(gè)請(qǐng)?jiān)缸髁斯俜交貜?fù)。公眾參與社會(huì)治理的合法性在一定程度上進(jìn)一步得到了承認(rèn)。

　　第二，拓展公眾參與渠道。

　　基于Web3.0語義網(wǎng)技術(shù)，以“微博”等社交媒體為主的分布式信息發(fā)布技術(shù)，為公眾參與提供了實(shí)時(shí)互動(dòng)的全新信息空間，從而導(dǎo)致了信息的海量遞增和傳播渠道的極度多元，加強(qiáng)了與公眾的溝通。政府充分重視社交媒體和手機(jī)移動(dòng)應(yīng)用的功能，美國政府網(wǎng)站為公眾搭建了政府與公眾溝通的Web2.0平臺(tái)，F(xiàn)acebook、Twitter等社交媒體成為公眾表達(dá)意愿的最佳發(fā)言“場所”，政府服務(wù)被越來越多地“搬上”手機(jī)，APP應(yīng)用的下載率和評(píng)級(jí)可以告訴政府公眾需要什么。美國政府計(jì)劃，未來將把“We the People”與社交媒體整合，并推出一個(gè)移動(dòng)版本。

　　第三，激活公眾社會(huì)創(chuàng)造力。

　　個(gè)人可以將數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為大眾應(yīng)用，提升公眾在社會(huì)管理中的參與度，以美國紐約市為例，大數(shù)據(jù)時(shí)代，紐約市以更加開放的心態(tài)、更加有戰(zhàn)略的意識(shí)和更加先進(jìn)的技術(shù)，實(shí)現(xiàn)了政府治理模式的轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新。紐約市通過向公眾開放數(shù)據(jù)“激活”大眾創(chuàng)新，紐約市政府通過政府?dāng)?shù)據(jù)開放統(tǒng)一網(wǎng)站NYC Open Data，向公眾大量開放政府部門的數(shù)據(jù)資源。目前，已經(jīng)有60多個(gè)政府部門向公眾開放了750多個(gè)數(shù)據(jù)庫，任何人都可從網(wǎng)站上直接下載這些數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)格式是機(jī)器可讀的。公眾可利用這些數(shù)據(jù)參政議政和監(jiān)督政府，也能利用其提高生活品質(zhì)和創(chuàng)造社會(huì)價(jià)值。紐約市的官員認(rèn)為，開放政府?dāng)?shù)據(jù)還有助于提升投資者對(duì)城市的信心，從而能增加資本流入、帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)就業(yè)。依托于數(shù)據(jù)開放，從2009年起，紐約市政府舉辦的紐約大蘋果APP競賽（NYC BigApps），吸引了大約二十多萬人關(guān)注，有8萬多人參與了“最佳APP”的投票活動(dòng)。過去三年，主辦方共收到了238個(gè)應(yīng)用，其中30多個(gè)獲得了獎(jiǎng)項(xiàng)。例如，“別在這里吃飯”（Don’t Eat At）會(huì)在用戶走進(jìn)一家存在不良衛(wèi)生記錄的餐館時(shí)，自動(dòng)向其發(fā)送短信提醒。這些獲獎(jiǎng)?wù)咄ㄟ^其APP應(yīng)用共吸引了600多萬美元的投資。

　　社會(huì)危機(jī)治理的“去危機(jī)”化

　　所有危機(jī)的發(fā)生都不是偶然的，而是有著內(nèi)在聯(lián)系和必然性。在應(yīng)對(duì)各種危機(jī)中，政府要做的是監(jiān)測數(shù)據(jù)，找到規(guī)律，預(yù)警防范。大數(shù)據(jù)通過增強(qiáng)對(duì)現(xiàn)象發(fā)生小概率的關(guān)聯(lián)與研究，可以有效減少社會(huì)危機(jī)發(fā)生的不確定性，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警能力，降低社會(huì)危機(jī)帶來的危害。例如，美國聯(lián)邦執(zhí)法部門和情報(bào)機(jī)構(gòu)在網(wǎng)上發(fā)布的信息征集啟事顯示，美國政府正在尋找一款能夠分析社交媒體海量數(shù)據(jù)，并預(yù)測未來恐怖主義襲擊和國外暴亂等重大事件的軟件。

　　一般來說，社會(huì)危機(jī)主要包括經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、自然風(fēng)險(xiǎn)、公共健康風(fēng)險(xiǎn)（食品和藥品安全）、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)（核泄露、疫情傳播）和社會(huì)群體危機(jī)等幾大類，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)可以增強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、自然風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生可能的預(yù)見性；可以有效追蹤食品與藥品從生產(chǎn)到流通的各個(gè)環(huán)節(jié)，將隱患消除在源頭，同時(shí)，政府還可以通過對(duì)被召回的物品進(jìn)行關(guān)聯(lián)分析實(shí)現(xiàn)對(duì)企業(yè)行業(yè)的有效監(jiān)管；可以利用世界醫(yī)療、技術(shù)資源共享增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)的可解決性。此外，公共危機(jī)發(fā)展態(tài)勢(shì)越來越取決于公眾的態(tài)度，通過對(duì)公眾所關(guān)心的社會(huì)熱點(diǎn)、微博等社交媒體的分析，可以較早地發(fā)現(xiàn)社會(huì)群體事件預(yù)兆，進(jìn)而采取有效的解決策略。

　　例如美國政府推出的“一站式”產(chǎn)品召回網(wǎng)站，就是利用大數(shù)據(jù)有效減少社會(huì)危機(jī)、增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警能力的應(yīng)用。為了便于公眾查找召回產(chǎn)品信息以及對(duì)行業(yè)監(jiān)管，美國國家公路交通安全管理局（NHTSA）、食品藥品管理局（FDA）、海岸警衛(wèi)隊(duì)、農(nóng)業(yè)部（USDA）、環(huán)保署等六個(gè)聯(lián)邦政府部門聯(lián)合不同管轄區(qū)共建了Recalls�眊ov“一站式”產(chǎn)品召回網(wǎng)站，向公眾集中提供消費(fèi)者產(chǎn)品、機(jī)動(dòng)車、食物、藥品、化妝品和環(huán)保產(chǎn)品等七大類產(chǎn)品的召回信息。在該網(wǎng)站中，公眾可以查到最及時(shí)的召回信息，大到汽車、藥品，小到汽車安全坐墊、超市豬肉質(zhì)量等，同時(shí)公眾也可以在該平臺(tái)向有關(guān)部門提交不安全產(chǎn)品信息，形成查詢、舉報(bào)一體化平臺(tái)。該網(wǎng)站的作用絕不止于此，政府部門可以通過該網(wǎng)站瀏覽量監(jiān)測到近期不合格產(chǎn)品出現(xiàn)的頻度、領(lǐng)域等，進(jìn)而加強(qiáng)對(duì)有關(guān)行業(yè)和企業(yè)的監(jiān)管，最終實(shí)現(xiàn)聯(lián)合執(zhí)法和管理。

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