法治興，則中國興——“法治中國”叢書總序江平
　　從1978年改革開放到現(xiàn)在，中國的經(jīng)濟(jì)與社會建設(shè)取得了舉世矚目的成就。促成這些成就的原因是復(fù)雜的，既有執(zhí)政者正確決策的個(gè)人因素，也有歷史恩賜的機(jī)遇因素，也當(dāng)然還有法律等方面變革的制度因素。短時(shí)期的建設(shè)成就及其原因的復(fù)雜性交織在一起，很容易讓當(dāng)代中國人——至少是部分當(dāng)代中國人——自我感覺良好，并產(chǎn)生兩種錯(cuò)誤的認(rèn)識。一種錯(cuò)誤認(rèn)識是把過去三十多年的發(fā)展路徑作為歷史性的發(fā)展模式固化下來，以便提煉一種可以值得自我驕傲和對外宣揚(yáng)的價(jià)值觀。另一種錯(cuò)誤認(rèn)識是很容易夸大政策和偶然性因素的功效，而忽略了制度因素的根本性。
　　放在人類歷史的長河中，三十多年的繁榮與發(fā)展只不過是匆匆過客。對于一個(gè)國家的長久興衰而言，政策性和偶然性的因素，更像是一個(gè)“藥引子”。而真正能夠讓國家養(yǎng)成“健康體魄”的還是制度性的因素。其中，法治又是制度建設(shè)的核心，重中之重。法治的要義包括依憲治國、保障私權(quán)、程序正義、司法獨(dú)立與社會正義。在當(dāng)下的歷史關(guān)口，中國領(lǐng)導(dǎo)人是否選擇法治、建設(shè)法治、依賴法治，將最終決定中國過去三十多年的繁榮與發(fā)展是否只是歷史上的曇花一現(xiàn)，還是中華民族實(shí)現(xiàn)偉大復(fù)興的真正前奏曲。此時(shí)此刻，中國社會猶如一條大船正航行在“歷史三峽”的最后險(xiǎn)灘。唯有走向法治，中國才可能最后平穩(wěn)地渡過“歷史三峽”，完成現(xiàn)代國家建設(shè)，并開創(chuàng)新的太平盛世。
　　具體來說，法治至少可以發(fā)揮如下幾個(gè)方面的歷史性功效。
　　首先，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)上，保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和合同履行的法治將激發(fā)中國人新一輪的創(chuàng)業(yè)與投資熱情，并通過釋放制度紅利來推動(dòng)中國經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型與升級。反過來，如果政府對私權(quán)的保護(hù)不能加以改善，中國的精英階層將繼續(xù)采用“用腳投票”的方式，到其他國家去“做夢”。因此，如果不走向法治，中國經(jīng)濟(jì)之持續(xù)繁榮將不會有制度保障。
　　其次，在政治建設(shè)上，崇尚程序正義和司法公正的法治將為中國公民提供底線社會正義，為將來潛在的大規(guī)模政治沖突提前安裝“社會減震閥”。進(jìn)入21世紀(jì)以來，因?yàn)樯鐣�不公而引發(fā)的矛盾與沖突已經(jīng)層出不窮。最近的一些個(gè)案也清楚地表明，社會不公所積累的公民怨憤，已經(jīng)給中國社會累積了大量的負(fù)能量。法治，也只有法治，才能避免中國因社會不公而滑入革命化趨勢，并避免由此導(dǎo)致的公民與執(zhí)政者雙輸?shù)木置妗?br />最后，在社會建設(shè)上，只有保障價(jià)值多元和思想自由的法治才可能讓中國社會出現(xiàn)“百花齊放、百家爭鳴”的社會繁榮，并為多元價(jià)值觀的求同存異、達(dá)成必要的社會共識提供制度保障。相反，因?yàn)闆]有法治保障，社會轉(zhuǎn)型期所形成的形形色色的價(jià)值觀都處于灰色地帶，并非常敏感地對任何潛在的冒犯行為都進(jìn)行激烈的防御攻擊，并導(dǎo)致中國社會的諸多價(jià)值觀都采取霍布斯意義上的“叢林規(guī)則”以求生存。法治是把中國社會的各種價(jià)值觀帶出“叢林”的唯一通道。
　　簡言之，只有走向法治才能幫助建設(shè)一個(gè)讓全體中國人可以對自己未來的生活作長期規(guī)劃的社會，一個(gè)中國人可以信賴中國人的社會，一個(gè)中國人可以認(rèn)同中國人的社會。歸根結(jié)底，法治能否在中國得以全面實(shí)施，將決定中華民族能否得以復(fù)興，中華文明能否得以體面地延續(xù)。回顧自1840年以來的中國歷史，當(dāng)代中國人有著一個(gè)前輩從未有過的歷史機(jī)遇：以走向法治這樣一種和平建設(shè)的方式為未來富強(qiáng)、文明和民主之中國奠定歷史性基業(yè)。
　　當(dāng)然，走向法治，不能只求“畢一役之功”。在1949年建立中華人民共和國以后，中國的法治建設(shè)經(jīng)歷了如下四個(gè)階段：共和國初期的法律實(shí)用主義、“文化大革命”時(shí)期的法律虛無主義、改革年代的法律經(jīng)驗(yàn)主義，以及目前我們要奮斗的法律理念主義。所謂法律理念主義，就是把法律從工具、從制度變成治國的理念。
　　幸運(yùn)的是，在過去三十多年，在“摸著石頭過河”的經(jīng)驗(yàn)主義思想的指導(dǎo)下，中國已經(jīng)至少在立法層面完成了法律體系的建構(gòu)。在實(shí)踐中，政府和社會也都初步嘗到了法治的甜頭。盡管，法治建設(shè)在最近幾年出現(xiàn)了嚴(yán)重的滑坡，執(zhí)政黨的“十八大報(bào)告”還是指出“法治是治國理政的基本方式”，并承諾“全面推進(jìn)依法治國”。換句話說，至少在文字層面，中國領(lǐng)導(dǎo)人已經(jīng)認(rèn)可了從法律經(jīng)驗(yàn)主義通往法律理念主義的路徑。
　　然而，如何讓中國——在改革的操作層面上——走向法治的諸多問題依然懸而未決。因此，出版這套“走向法治”叢書，正適逢其時(shí)。該叢書立足于當(dāng)代中國法治現(xiàn)實(shí)，以問題為導(dǎo)向，以學(xué)術(shù)為根基，通過實(shí)證分析和學(xué)理探討為中國的核心價(jià)值重建以及制度改革出謀劃策。叢書的選題覆蓋所有同中國走向法治相關(guān)的重大命題，包括比如依憲執(zhí)政、審判獨(dú)立、選舉制度、預(yù)算制度、財(cái)稅制度、中央與地方關(guān)系、律師與民主政治，等等。在論證風(fēng)格上，作者無不強(qiáng)調(diào)理性建設(shè)。這套叢書的出版，將會對中國走向法治產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響。
　　這些年，我本人也一直為中國的法治建設(shè)搖旗吶喊。之前，在給一本書寫序時(shí)，我提過“律師興則中國興”。很顯然，律師是法律體系的一部分，律師工作在很大程度上是服務(wù)于法治建設(shè)的。因此，今天，在為“法治中國”叢書寫總序時(shí)，我想拔高一些：法治興，則中國興。是為序。
江平　　
2013年5月
前言
改革開放以來，我國法治建設(shè)取得長足發(fā)展，法治財(cái)稅也漸成氣候。但規(guī)范效力層級低、體系化闕如、法治化程度低等問題，仍然是困擾法治財(cái)稅前行的硬傷。在改革進(jìn)入深水區(qū)、真正觸及利益集團(tuán)的切身利益時(shí)，法治財(cái)稅顯得尤為重要，它是化解深層矛盾、整合社會資源的重要途徑之一。于國家而言，財(cái)政作為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，影響國家未來的發(fā)展；于民眾而言，財(cái)稅牽涉千家萬戶的切身利益，影響人們生活的方方面面。所以，每一次財(cái)稅改革和新動(dòng)向都會引發(fā)人們的極大關(guān)注。近年來“滬渝房產(chǎn)稅試點(diǎn)”“營業(yè)稅改增值稅”“成品油消費(fèi)稅稅率提升”等頻頻成為全民關(guān)注的焦點(diǎn)，足見財(cái)稅的魅力和影響力。
2013年11月12日，黨的十八屆三中全會審議通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《十八屆三中全會決定》），專章論及深化財(cái)稅體制改革，強(qiáng)調(diào)財(cái)稅的重要性。2014年10月23日黨的十八屆四中全會審議通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《十八屆四中全會決定》），聚焦于依法治國，強(qiáng)調(diào)良法善治。法治財(cái)稅將依法治國與深化財(cái)稅體制改革結(jié)合起來，不僅是對兩次全會精神最為妥帖的詮釋，更是觀察國家進(jìn)步和財(cái)稅文明的最佳視角。財(cái)稅是法治的根基，法治是財(cái)稅的依歸，二者緊密相連、相輔相成，共同作用于國家治理，促進(jìn)國家治理現(xiàn)代化。
財(cái)稅乃一國經(jīng)濟(jì)政策、政治體制和法律規(guī)則的綜合載體，財(cái)稅治理承載著財(cái)稅與社會、經(jīng)濟(jì)、政治和法律調(diào)適與融合的功能，是全面深化改革的突破口和著力點(diǎn)。作為國家治理的重要抓手和助推器，財(cái)稅治理應(yīng)追求良法善治，擺脫財(cái)稅統(tǒng)治的傳統(tǒng)思路，以法治保障財(cái)稅體制改革，充分發(fā)揮財(cái)稅在治國安邦中的作用。在具體進(jìn)路上，財(cái)稅治理須立足于市場經(jīng)濟(jì)與公共財(cái)政，以民主政治和法治國家的理念為依歸，在橫向?qū)用嫔霞訌?qiáng)代議制機(jī)構(gòu)的民主職能，實(shí)現(xiàn)財(cái)稅權(quán)力在同級國家機(jī)構(gòu)之間的合理配置；在縱向?qū)用鎸⒌胤浇ㄔO(shè)成獨(dú)立的財(cái)政主體，推行地方自治，理順中央與地方關(guān)系，推動(dòng)政府間財(cái)政關(guān)系的法治化。一言以蔽之，伴隨著國家治理從傳統(tǒng)行政主導(dǎo)管理模式向現(xiàn)代社會治理模式轉(zhuǎn)換，財(cái)稅治理亦應(yīng)積極尋求治道變革，從治民轉(zhuǎn)向治權(quán)，從財(cái)稅統(tǒng)制轉(zhuǎn)向法治和公共治理，強(qiáng)調(diào)協(xié)商共治，注重治理手段和方式的多元化，推動(dòng)國家權(quán)力向社會的回歸，還政于民。
將權(quán)力，尤其是財(cái)政權(quán)力，關(guān)進(jìn)制度的籠子，是對公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的切實(shí)保障和真切關(guān)懷，這也是法治財(cái)稅的意義所在。從這個(gè)角度來看，民眾是法治財(cái)稅的受益者。而良法善治的主體也必然是民眾，沒有民眾的參與，法治財(cái)稅必將是一個(gè)美麗的謊言。民眾通過一定的方式向代議制機(jī)關(guān)表達(dá)自己的意愿，民意匯聚，催生良法。正如我國《憲法》第2條第3款規(guī)定：“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)�！币簿褪钦f，民眾應(yīng)當(dāng)是國家治理最重要的參與主體，可以通過各種途徑和形式促進(jìn)善治的達(dá)成�？梢姡�要想真正把財(cái)政權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子，除了制度外，還需要民眾和社會輿論的監(jiān)督，為財(cái)政權(quán)力戴上另一頂“緊箍”。概言之，國家治理是人民之治，法治財(cái)稅和國家治理既依賴于人民，又造福于人民。
從稅收法定到預(yù)算法定，再到財(cái)政法定，這是一個(gè)漫長而艱辛的過程，也是一個(gè)權(quán)力與權(quán)利不斷沖突和碰撞的過程。形式上的法定是財(cái)稅法治必須首先要達(dá)成的，這一過程尚且如此之漫長，足見財(cái)稅法治不可能一蹴而就，必須做好打持久戰(zhàn)的準(zhǔn)備和規(guī)劃�！额A(yù)算法》修訂之路從2004年走到2014年，長達(dá)10年之久�！额A(yù)算法》第1條規(guī)定：“為了規(guī)范政府收支行為，強(qiáng)化預(yù)算約束，加強(qiáng)對預(yù)算的管理和監(jiān)督，建立健全全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，保障經(jīng)濟(jì)社會的健康發(fā)展，根據(jù)憲法，制定本法�！北砻鳌额A(yù)算法》從過去的政府管理之法變成了規(guī)范政府、管理政府之法。這一立法宗旨的轉(zhuǎn)變，讓人們看到了財(cái)稅法治的曙光，顯示法治財(cái)稅約束權(quán)力的目的，是一個(gè)良好的開端。在追求形式法定的基礎(chǔ)上，逐步實(shí)現(xiàn)法治的實(shí)質(zhì)要義，包括限定元權(quán)力、提供目的指引、保證權(quán)利底線等。這些必須借助于財(cái)政民主的弘揚(yáng)與踐行，也有賴于人們對財(cái)政平等的不懈追求。
法治財(cái)稅是國家治理的基本手段，國家治理是法治財(cái)稅的踐行方式。如何更好地讓法治財(cái)稅融入國家治理中，如何引導(dǎo)國家治理踐行和促進(jìn)法治財(cái)稅，如何實(shí)現(xiàn)法治財(cái)稅與國家治理的水乳交融，這些問題有待我們不斷求證與探索。這一過程對推動(dòng)法治財(cái)稅的不斷發(fā)展，促進(jìn)國家治理的現(xiàn)代化，真正實(shí)現(xiàn)良法善治會產(chǎn)生巨大的推動(dòng)作用。財(cái)稅法學(xué)者理應(yīng)為此盡綿薄之力，努力表達(dá)一個(gè)學(xué)者應(yīng)有的情懷，恪守心懷天下的誓言，通過對法治財(cái)稅和國家治理的研究，推動(dòng)國家和社會的不斷進(jìn)步，實(shí)現(xiàn)人民安居樂業(yè)。