前　　言
　　2013～2014年，中國的各行各業(yè)都進(jìn)入了一個新階段：全面深化改革階段。黨的十八屆三中全會發(fā)布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》和十八屆四中全會發(fā)布的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，使所有的政府部門有了改革的硬任務(wù)，事業(yè)發(fā)展進(jìn)入了“不改不行”“不依法改不行”的軌道。對文化遺產(chǎn)事業(yè)來說，改革如何全、如何深，如何通過改革既優(yōu)化自身又更好地服務(wù)大局？這正是我們在2014年《中國文化遺產(chǎn)事業(yè)發(fā)展報告》（以下簡稱藍(lán)皮書）中試圖回答的問題。
　　2014年藍(lán)皮書以“全”和“深”為標(biāo)準(zhǔn)，以“在新型城鎮(zhèn)化中讓文物說話、助國家強(qiáng)大”為年度主題，以文物“十二五”中期評估。為依據(jù)，從第三方評估角度，比較客觀系統(tǒng)地分析了文化遺產(chǎn)事業(yè)在“十二五”期間的發(fā)展態(tài)勢、存在問題和制度成因，并針對主要的制度成因進(jìn)行了從“全”和“深”角度改革的探討，給出了文物及相關(guān)系統(tǒng)在若干方面全面深化改革的制度建設(shè)方案，希望借此使文化遺產(chǎn)在文化建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)中的作用以更好、更全的形式充分顯現(xiàn)，為國家增強(qiáng)軟、硬實(shí)力助力。全書對事業(yè)管理的分析不僅更科學(xué)，也突出了主題、突出了領(lǐng)域：循著強(qiáng)國夢，看看中國如何通過優(yōu)化事業(yè)管理實(shí)現(xiàn)由大到強(qiáng)的轉(zhuǎn)變；看看在國家發(fā)展的主干道——新型城鎮(zhèn)化——中，文化遺產(chǎn)事業(yè)如何“加強(qiáng)管理、合理利用”,從而“小局帶動大局”。本藍(lán)皮書的內(nèi)容，從以下四個方面詳釋了這個主題。
　　一　實(shí)現(xiàn)中國夢和文物活起來——文化遺產(chǎn)事業(yè)發(fā)展的背景和要求
　　黨的十八大報告中提出“道路自信、理論自信和制度自信”，其前提是文化自信。只有在心理上以國為榮、以史為譽(yù)，才可能不為謠言所惑、不為困難所撼。但文化自信需要依據(jù)，這個依據(jù)必須有廣泛的社會認(rèn)同和崇高的精神價值。顯然，對中國這樣一個文明古國來說，沒有比物質(zhì)文化遺產(chǎn)更好的文化自信證據(jù)。讓歷史告訴未來，中華民族的偉大復(fù)興夢完全可以建立在文化遺產(chǎn)事業(yè)提供的文化自信上。通過建設(shè)文化遺產(chǎn)強(qiáng)國，不僅要使文化遺產(chǎn)成為國家象征物和主要的文化資源，也要使千家萬戶都能在新型城鎮(zhèn)化中找到文脈，形成共同意識和家鄉(xiāng)親情，具備中國心和家鄉(xiāng)根。不過，在這樣空前的歷史使命下，文化遺產(chǎn)事業(yè)的發(fā)展要求也必須空前的高，且必須以大局為背景。只有這樣，才能明晰國家文物局這樣的“小局”的工作要求。
　　——事業(yè)發(fā)展背景。發(fā)展背景的大變化是中央提出的新型城鎮(zhèn)化。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎獲得者斯蒂格利茨曾說過：“中國的城市化與美國的高科技發(fā)展將是影響21世紀(jì)人類社會發(fā)展進(jìn)程的兩件大事。中國的城市化將是區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長的火車頭，將會產(chǎn)生最重要的經(jīng)濟(jì)效益。同時，城市化也將是中國在新世紀(jì)里面臨的第一大挑戰(zhàn)。”傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化單純強(qiáng)調(diào)硬件建設(shè)，造成千城一面、萬鎮(zhèn)同工。而“人文城市”是新型城鎮(zhèn)化的靈魂，要求將城市建設(shè)成為歷史底蘊(yùn)厚重、時代特色鮮明的人文魅力空間。2014年2月25日，習(xí)近平總書記在北京考察工作時，更明確地提出“要本著對歷史負(fù)責(zé)、對人民負(fù)責(zé)的精神，傳承歷史文脈，處理好城市改造開發(fā)和歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)利用的關(guān)系，切實(shí)做到在保護(hù)中發(fā)展、在發(fā)展中保護(hù)”。這意味著文化遺產(chǎn)事業(yè)成為新型城鎮(zhèn)化中不可替代的“新”。這種“新”，實(shí)際上就是時代賦予、中央提出的事業(yè)發(fā)展新外勢。對未來事業(yè)發(fā)展的展望，必須有這樣的新視野。
　　——事業(yè)發(fā)展要求。要求更是前所未有：文物如何說出中國夢？習(xí)近平總書記在2013年12月30日中共中央政治局第十二次集體學(xué)習(xí)時強(qiáng)調(diào)指出：“系統(tǒng)梳理傳統(tǒng)文化資源，讓收藏在禁宮里的文物、陳列在廣闊大地上的遺產(chǎn)、書寫在古籍里的文字都活起來�！敝挥羞@樣，才能展示中華文化的獨(dú)特魅力，增強(qiáng)做中國人的骨氣和底氣，做好文物利用這篇大文章。更具體地，習(xí)近平總書記還指出：“搞歷史博物展覽，為的是見證歷史、以史鑒今、啟迪后人。要在展覽的同時高度重視修史修志，讓文物說話、把歷史智慧告訴人們，激發(fā)我們的民族自豪感和自信心，堅定全體人民振興中華、實(shí)現(xiàn)中國夢的信心和決心�！边@與美國國家公園的主要使命異曲同工：“我們國家的歷史遺跡、文化特征和自然環(huán)境有助于人們形成共同國家意識。”上升到這個高度的要求，落實(shí)到具體工作層面，主要就是兩個方面：用更大的力度、更全的手段保護(hù)文物；用更規(guī)范的方式、更廣泛的渠道利用文物。尤其是第二個要求，對文物系統(tǒng)來說，難度更大。這不僅是由于“利用”被排在文物工作方針的最后一條，也由于文物系統(tǒng)長期以來在工作目標(biāo)、人員配置等方面長于保護(hù)。讓文物說話，顯然是第二個要求中的重頭戲。這需要完成三個方面工作才能實(shí)現(xiàn)：①使文物工作成為基本公共服務(wù)。新型城鎮(zhèn)化是“以人為本”的城鎮(zhèn)化。統(tǒng)籌文物保護(hù)與利用，使文物在保護(hù)好的前提下盡可能地服務(wù)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會建設(shè)、文化建設(shè)、政治建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)，成為城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)。②善于用多種手段促進(jìn)文物從資源到產(chǎn)品再到商品的轉(zhuǎn)化，使文物依法成為產(chǎn)業(yè)發(fā)展資源。文化創(chuàng)意、旅游等新型產(chǎn)業(yè)的興起，以及市場在資源配置中的決定作用，為靜態(tài)的文物向活態(tài)的文化資源轉(zhuǎn)化創(chuàng)造了條件。這實(shí)際上是要求文物系統(tǒng)成為能力全面的團(tuán)隊，能采用包括市場配置資源在內(nèi)的多輪驅(qū)動方式促使文化遺產(chǎn)向文化資源轉(zhuǎn)化，并在這個過程中自發(fā)實(shí)現(xiàn)文物的“活”化。③在這個過程中，必須確保公益性。只有這樣，才能確�！按蠹叶悸牭靡娢奈镎f話”。
　　在這兩個方面的要求下，依法強(qiáng)化合理利用，豐富文物利用方式、豐富文物對城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型的作用方式、豐富文物與民生的關(guān)聯(lián)，使文物相關(guān)利用程度和水平成為生活質(zhì)量的重要標(biāo)志。只有讓文化遺產(chǎn)融入公眾生活，才可能使文物活起來乃至火起來。機(jī)會均等地共享文化遺產(chǎn)這種以公共品為主的資源是公民的基本權(quán)益，是基本公共服務(wù)均等化的題中應(yīng)有之義。但文化遺產(chǎn)進(jìn)入國民生活需要“加工”，只有這樣才能使文化遺產(chǎn)中的文化成為國民的文化生活。總結(jié)起來，就是需要改革創(chuàng)新與保護(hù)和利用尤其是利用相關(guān)的制度。
　　在這種改革的大趨勢下，其他行業(yè)都聞風(fēng)而動。例如，《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2014〕31號），緊扣《決定》，幾乎“力所能及、搜腸刮肚”地提出了旅游業(yè)的重要發(fā)展方向及其改革措施。旅游行業(yè)的這些舉措不僅能給文物系統(tǒng)的合理利用提供更好的機(jī)遇，也可以啟發(fā)文物系統(tǒng)觸類旁通，思考如何在新形勢下滿足事業(yè)發(fā)展要求。
　　按這樣的形勢和要求，盡管文物系統(tǒng)在“十二五”期間進(jìn)步良多，但明晰不足、找準(zhǔn)重點(diǎn)是第三方評估的意義所在，文物系統(tǒng)進(jìn)行的“十二五”中期評估正好為這樣的第三方評估提供了依據(jù)。
　　二　目前的文物工作存在的差距和未來發(fā)展重點(diǎn)——基于“十二五”中期評估
　　國務(wù)院發(fā)展研究中心的經(jīng)濟(jì)形勢分析小組定期遞交的報告是中央決策的重要依據(jù)。正是這個小組在2013年提出的“新常態(tài)”，成為2014年以來國家發(fā)展?fàn)顟B(tài)的“標(biāo)準(zhǔn)用語”。類似的，在2014年這個時間節(jié)點(diǎn)，以全面深化改革為標(biāo)準(zhǔn)來衡量，應(yīng)該對文物工作的成就、差距和未來重點(diǎn)有系統(tǒng)的分析。
　　解讀2013年至今黨的十八屆三中、四中全會文件，中央城鎮(zhèn)化工作會議文件和《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》，對比《2020年文物事業(yè)發(fā)展目標(biāo)體系》（以下簡稱《文物事業(yè)2020年目標(biāo)》），可以分析哪些國家大目標(biāo)與文物中期事業(yè)目標(biāo)、文物近期重點(diǎn)工作關(guān)聯(lián)，然后發(fā)現(xiàn)文物系統(tǒng)目前的工作安排與其銜接不足之處。
　　說到文物工作的成就及其相對于既定目標(biāo)的差距，可以據(jù)文物“十二五”中期評估和本書的分析進(jìn)行三個方面的總結(jié)：①從評估看，主要事業(yè)目標(biāo)按時完成。投入繼續(xù)保持高增長，體制改革正在深化，若干領(lǐng)域的改革初見成效。只是有些領(lǐng)域的改革不夠全面，未與全局關(guān)聯(lián)或改革的方式過于部門化。這說明，文物系統(tǒng)的工作是稱職的，完成系統(tǒng)既定目標(biāo)是有保證的。但從事業(yè)發(fā)展的更高要求、從配合中央實(shí)現(xiàn)中國夢這一宏偉目標(biāo)這樣的高標(biāo)準(zhǔn)來看，還有若干改革需要推動甚至是填補(bǔ)空白。②有些工作并非投入不夠，而是資金相關(guān)制度有問題，致使資金使用結(jié)構(gòu)不合理，不利于文物“活”起來。例如，對于大遺址項(xiàng)目，文物系統(tǒng)的中央財政資金投入已經(jīng)相對領(lǐng)先，但資金機(jī)制并不合理，資金使用方式亟待改革。許多土遺址，作為中國歷史發(fā)展的物證意義重大，卻很難給普通觀眾震撼性的觀賞效果和“形成國家共同意識”的推動力。這樣的遺址可以原狀保護(hù)，但許多地方在申請國家專項(xiàng)資金后“大肆”建設(shè)以展示為目的的樓堂館所。這使最重要的土地權(quán)屬問題沒有得到首要解決，且這些資金大多不能用在保護(hù)項(xiàng)目完工后的運(yùn)行管理期中。這種投入方向的不當(dāng)，使得有限的財政資金投入的效果不一定好。③文物系統(tǒng)人力資源的橫向比較差距還較明顯，有些省份以其人力資源配置很難完成相關(guān)目標(biāo)。尤其在讓文物多說話、文物系統(tǒng)參與國家公園體制建設(shè)這樣的新任務(wù)前，人力資源方面多手段提升存量、多渠道引入增量的要求非常迫切。
　　在明晰這個客觀事實(shí)的基礎(chǔ)上，可以總結(jié)性地判斷文化遺產(chǎn)事業(yè)的發(fā)展態(tài)勢，可從客觀和主觀兩個方面來表述�？陀^態(tài)勢可總結(jié)為：靜態(tài)一般、動態(tài)向好。即從評估看，整個事業(yè)發(fā)展的水平與強(qiáng)國還有距離，但無論是發(fā)展水平的變化還是事業(yè)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的聯(lián)系、與人民生活的聯(lián)系都在較快改善，公眾在文化遺產(chǎn)事業(yè)上的參與水平日益成為生活質(zhì)量的標(biāo)志。文物系統(tǒng)的相關(guān)工作報告中是這樣總結(jié)的：“加大經(jīng)費(fèi)投入并加強(qiáng)管理：各級政府的財政投入‘事實(shí)好于規(guī)劃’是文化遺產(chǎn)事業(yè)大發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。加快體制改革與機(jī)制創(chuàng)新：文化遺產(chǎn)事業(yè)盡管尚未形成統(tǒng)籌的行業(yè)管理，但各地進(jìn)行了體制改革與機(jī)制創(chuàng)新的多種探索，使得事業(yè)規(guī)模擴(kuò)大的同時，事業(yè)的管理效果在某些方面得到顯著增強(qiáng)，有的地方初步解決了‘十二五’以前存在的低效維持和無序改革問題，使文化遺產(chǎn)資源保護(hù)和利用的‘度’得到較準(zhǔn)確的把握。加大保護(hù)成果惠民力度：文化遺產(chǎn)保護(hù)成果惠及民眾，是文化遺產(chǎn)工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)�！笨梢詮臐M足精神需求和滿足物質(zhì)需求兩個方面，來說明這種惠及民眾的程度和范圍：①滿足精神需求的最大舉措就是博物館全面免費(fèi)開放；②滿足物質(zhì)需求的最明顯舉措就是在城市改造和大遺址建設(shè)中造福周邊百姓。如果視隊伍的工作態(tài)度和人民群眾的反饋為主觀情況的話，那么主觀態(tài)勢則可總結(jié)為：隊伍給力、社會挑剔。國家重視、社會關(guān)注、隊伍在大的方面給力，促使整個行業(yè)的總體發(fā)展態(tài)勢樂觀。但人民群眾的關(guān)注度和要求也在快速提高，有些方面的提高速度甚至超過了文物工作水平的提高速度。這就致使公眾對文物工作的評價并不都是“點(diǎn)贊”�！笆�二五”期間，僅從媒體的反映來看，這種挑剔不僅指仍常有與文物有關(guān)的負(fù)面新聞，也指文物利用不好、精細(xì)化管理相對不足，以致常常有媒體分析文物保護(hù)項(xiàng)目本身成為“文物”。這說明，在拓寬管理思路、加強(qiáng)文化遺產(chǎn)與居民生活的聯(lián)系和強(qiáng)化基層文物機(jī)構(gòu)管理方面，文物行政管理機(jī)構(gòu)都有許多工作要做，否則各種各樣、此起彼伏的小事會嚴(yán)重動搖人民群眾對文化遺產(chǎn)事業(yè)發(fā)展成效的肯定。
　　總結(jié)客觀和主觀的情況，可以肯定成就、明晰差距。從這些差距中，不難發(fā)現(xiàn)未來的工作重點(diǎn)：加強(qiáng)文物的合理利用，手段為完善相關(guān)體制機(jī)制。如果這些工作重點(diǎn)體現(xiàn)在文物系統(tǒng)的“十三五”相關(guān)規(guī)劃中，就會與《文物事業(yè)2020年目標(biāo)》形成較好的互補(bǔ)，就更能體現(xiàn)與國家大勢的與時俱進(jìn)。這些方面的工作做好了，與大局銜接的“全”和“深”就可能得到真正體現(xiàn)。
　　而且，在做好這些工作時，目前還有一個很好的機(jī)遇：《文物保護(hù)法》正在修訂。這是完善文物保護(hù)利用制度的根本保障。通過修法，推動文物系統(tǒng)抓住工作重點(diǎn)、完善配套制度，獲得更有利和更有力的依法行政環(huán)境，也正是黨的十八屆四中全會《決定》的題中應(yīng)有之義。
　　三　如何讓文物在國家全面深化改革中活起來、多說話——加強(qiáng)文物合理利用并充分發(fā)揮其帶動能力
　　“在新型城鎮(zhèn)化中讓文物說話、助國家強(qiáng)大”的工作重點(diǎn)為加強(qiáng)對文物的合理利用。這需要文物系統(tǒng)在既有較好的工作基礎(chǔ)上完成工作重點(diǎn)的轉(zhuǎn)化。然而，這個轉(zhuǎn)化過程可能舉步維艱。盡管《文物保護(hù)法》中早就明確了在“加強(qiáng)管理”的基礎(chǔ)上“合理利用”，但合理利用的“理”到底是什么？迄今沒有一個系統(tǒng)的文件予以說明。文物系統(tǒng)出臺的一些關(guān)于經(jīng)營利用的文件，甚至與其他文化與自然遺產(chǎn)的體制改革方向背道而馳。
　　從國家文物局的觀點(diǎn)來看，文物合理利用要把握四個基本原則：一是要以保護(hù)為前提，對文物做到最小干預(yù)，盡可能創(chuàng)造有利于保護(hù)的政策環(huán)境；二是要建立在對文物價值深入研究、準(zhǔn)確把握的基礎(chǔ)上，增進(jìn)對文物的正確認(rèn)識和深入理解，堅持文化價值優(yōu)先；三是要以服務(wù)公眾為目的，突出文物的公共文化資源屬性，而不能為私人或特定人群服務(wù)；四是要尊重科學(xué)精神、遵守社會公德，發(fā)揮引領(lǐng)社會風(fēng)尚、傳播正能量的作用。而從宏觀背景來看，還有三個方面內(nèi)容對加強(qiáng)文物合理利用起到方向性作用：①法律法規(guī)給出了負(fù)面清單。從《文物保護(hù)法》到《文物保護(hù)法實(shí)施條例》再到《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》和《風(fēng)景名勝區(qū)條例》，相關(guān)法律法規(guī)初步界定了文物利用的邊界和底線。②相關(guān)文件給出了發(fā)展方式。③國家體制改革給出了發(fā)展方向和發(fā)展機(jī)遇。在這樣的方向和機(jī)遇下，許多發(fā)展方式尤其傳統(tǒng)發(fā)展方式需要與時俱進(jìn)并抓住歷史機(jī)遇。例如，對于國家考古遺址公園，如果不抓住國家公園的機(jī)遇，則仍然會囿于難與國際接軌、難融國家大局、難娛萬千民眾的部門內(nèi)傳統(tǒng)發(fā)展軌道。
　　考慮到工作的需要，借鑒其他系統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)，并把握國家文物局的思路和三個方面有方向性作用的宏觀背景，可以從三個方面總結(jié)文物系統(tǒng)應(yīng)加強(qiáng)的工作。我們認(rèn)為，只有做好這些工作，才能充分發(fā)揮文物對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的帶動能力，使文物“制度性地說出并說好中國夢”。
　　第一方面工作是從文件層面明確文物在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中如何依法轉(zhuǎn)化為資源，為新型城鎮(zhèn)化服務(wù)�！秶鴦�(wù)院關(guān)于促進(jìn)旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2014〕31號）已經(jīng)說明了產(chǎn)業(yè)部門是如何看待這種轉(zhuǎn)化的，但文物部門還應(yīng)該從以下三個方面來規(guī)范和促進(jìn)這種轉(zhuǎn)化。①規(guī)范。這個規(guī)范，既指要完善相關(guān)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)、避免文物利用中的規(guī)定缺失，也指要規(guī)定產(chǎn)業(yè)發(fā)展的具體路徑。文物旅游的發(fā)展既要符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律，也要守法，而產(chǎn)業(yè)部門在發(fā)展中可能自覺不自覺地忽視《文物保護(hù)法》及相關(guān)法規(guī)的要求。這就要求文物部門給出資源轉(zhuǎn)化的具體技術(shù)路徑。例如，對于大遺址項(xiàng)目，哪些區(qū)域用何種方式在什么資金支持下開發(fā)？開發(fā)的收益如何處置？哪些業(yè)務(wù)可以由營利性社會力量開展？這都需要具體而微的規(guī)定。只有制定了具體的技術(shù)路徑，才能保證文物相關(guān)產(chǎn)業(yè)開發(fā)在規(guī)模迅速做大、受益人群快速增多的同時不危及文物保護(hù)。②推動開放。諸多文物在完成修繕及科研任務(wù)后，理應(yīng)盡快向公眾開放，以彰顯其教育功能。但許多文物管理機(jī)構(gòu)缺少激勵機(jī)制，使文物長期閑置，或者在文物利用上投入不夠，使文物的受益范圍小、受益方式單調(diào)。這就需要既從文物管理機(jī)構(gòu)的考核指標(biāo)方面加強(qiáng)利用相關(guān)指標(biāo)的設(shè)置，也從吸引營利性社會力量參與文物經(jīng)營方面放開空間，形成正確的管理導(dǎo)向和輿論導(dǎo)向。③提高利用水平。文物利用涉及多方面，比較重要而工作基礎(chǔ)薄弱的主要有兩個方面：文物旅游和文物相關(guān)城鄉(xiāng)建設(shè)。傳統(tǒng)旅游文化含量不高且教育功能欠缺，坊間的戲言是“祖國山河美不美，全憑導(dǎo)游一張嘴”。而文物旅游及文物相關(guān)城鄉(xiāng)建設(shè)既要以文物科研為基礎(chǔ)，還需要從“修舊如舊、文化解讀”等方面將資源打造為高端商品。這樣的工作沒有國家的統(tǒng)一部署并進(jìn)行相應(yīng)的制度安排是不可能的。令人欣喜的是，文物系統(tǒng)這方面的工作在2014年比較給力：住建部、文化部、國家文物局和財政部四部局共同發(fā)布了《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)中國傳統(tǒng)村落保護(hù)的指導(dǎo)意見》；隨后，國家文物局召開了傳統(tǒng)村落整體保護(hù)利用工作會議，明確了與城鎮(zhèn)化結(jié)合、加強(qiáng)文物保護(hù)和利用的具體方式。未來，如果在人事制度方面有所突破，使文物利用有更好的人力資源支持，那么利用水平的提高就可盼可期了。
　　第二方面工作是制度性地做好規(guī)劃。規(guī)劃是兼顧全局性和前瞻性的工作宏觀指南，其對工作的價值可用“規(guī)劃科學(xué)是最大的效益、規(guī)劃失誤是最大的浪費(fèi)”來概括。做好規(guī)劃，包括兩個方面：一是在文物工作以外的范圍，尤其是在城市總體規(guī)劃、國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展五年規(guī)劃等具有總規(guī)性質(zhì)的規(guī)劃中，使文物領(lǐng)域的重要工作目標(biāo)成為約束性條件，且使相關(guān)重要位置和管制要求在城市總體規(guī)劃中成為一個圖層，從而使文物工作成為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展尤其是新型城鎮(zhèn)化工作中統(tǒng)領(lǐng)全局并帶有前置決策意義的工作。二是如果在文物系統(tǒng)內(nèi)部的總體規(guī)劃和各類專項(xiàng)規(guī)劃中，以“讓文物說話”為行業(yè)創(chuàng)新方向，且在規(guī)劃中設(shè)置發(fā)展目標(biāo)并配套項(xiàng)目，就可使“讓文物說話”前置性地、全局性地轉(zhuǎn)變?yōu)榫唧w工作。在這種規(guī)劃中，有兩個方面的工作是需要加強(qiáng)的：①在文物系統(tǒng)的相關(guān)規(guī)劃中，要充分體現(xiàn)文物利用的要求。相關(guān)發(fā)展目標(biāo)和項(xiàng)目設(shè)置、工作程序等都要專門考慮讓“文物活起來、多說話”的要求，并在已有的大遺址等項(xiàng)目的規(guī)劃中修訂資金使用方案。②從多規(guī)融合層面促進(jìn)文物保護(hù)和利用的相關(guān)規(guī)劃能真正前置性地進(jìn)入決策范圍，能真正落地，即不僅要在各總規(guī)劃（如城市建設(shè)總體規(guī)劃）中設(shè)置文物圖層（類似重慶市的做法），也要在規(guī)劃的發(fā)展指標(biāo)、考核指標(biāo)和規(guī)劃配套項(xiàng)目中充分體現(xiàn)文物保護(hù)和利用的工作要求。
　　第三方面工作是完善配套機(jī)制，確保利益相關(guān)者總體獲益，避免“上有政策，下有對策”。配套機(jī)制是協(xié)調(diào)利益相關(guān)者利益并使政策“接地氣”的關(guān)鍵。對于一項(xiàng)重要改革，沒有同步地改革配套機(jī)制，就難以改到位，甚至改不動。國家公園體制建設(shè)試點(diǎn)改革方案，就用大量的篇幅說明了配套機(jī)制應(yīng)如何構(gòu)建。對于橫跨可移動文物和不可移動文物、涉及物質(zhì)遺產(chǎn)和非物質(zhì)遺產(chǎn)的文物系統(tǒng)來說，做好配套改革工作就更為必要。
　　文物系統(tǒng)只要做好這三方面工作，就可能強(qiáng)化合理利用、豐富文物利用方式、提高資金利用效率、豐富文物對城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型的作用方式、豐富文物與人民群眾的關(guān)聯(lián)，就可能使文物相關(guān)利用程度和水平成為生活質(zhì)量的重要標(biāo)志，在2008年博物館全面免費(fèi)開放后掀起文博單位“三貼近”的又一個高潮，使更多人的中國夢更有中國味。
　　四　只有配套改革才能改得動、改到位
　　所有這些舉措，都需要配套改革、形成使主要利益相關(guān)者不受損的機(jī)制才能真正落實(shí)。以往，很多系統(tǒng)都出現(xiàn)過“改革率先、未盡全力”的情況，主要原因就是配套機(jī)制沒有全面改革、既得利益結(jié)構(gòu)難以調(diào)整、既有發(fā)展軌道沒有打破，從而形成“上有政策，下有對策”或者“船大難掉頭”的慣性發(fā)展局面。過去的一年多，文物系統(tǒng)在這些方面的新舉措頗多，如推進(jìn)了以項(xiàng)目審批制度綜合改革為突破口的各項(xiàng)改革：不僅以文保工程項(xiàng)目審批綜合改革帶動了其他方面的改革，還公布了國家文物局文物行政審批事項(xiàng)新版目錄，做好了取消和下放管理層級行政審批項(xiàng)目的落實(shí)和銜接工作，也同步推進(jìn)了政府購買服務(wù)改革，確定了文物部門向社會購買服務(wù)目錄，建立健全了政府購買服務(wù)工作機(jī)制和工作流程。只有這種成龍配套的改革，才可能真正改得動、改到位。
　　除了文物系統(tǒng)已經(jīng)推進(jìn)的這些改革，如果按“實(shí)現(xiàn)中國夢、讓文物活起來、促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化”這樣的高標(biāo)準(zhǔn)來要求，從文化遺產(chǎn)事業(yè)這個平臺來看，還有諸多領(lǐng)域存在其他領(lǐng)域的管理通病，甚至有一些領(lǐng)域已經(jīng)比多數(shù)行業(yè)的改革慢了半拍�？梢园催@樣的邏輯線索來整理這樣的領(lǐng)域：在新型城鎮(zhèn)化中讓文物活起來，意味著管理方式要創(chuàng)新；通過改善管理，可使文物更全面地參與城鎮(zhèn)化進(jìn)程，更大地發(fā)揮其對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的貢獻(xiàn)；而在國家全面深化改革背景下，以往管理中的有空白、不配套和不精細(xì)等問題都需要得到制度層面的彌補(bǔ)；這些制度缺陷或制度建設(shè)不足，涉及事業(yè)發(fā)展的許多方面；體制改革和機(jī)制創(chuàng)新必須確定優(yōu)先序、抓大放小，只有這樣才能使改革的正能量及時體現(xiàn)出來；哪些制度重要呢？顯然，行業(yè)發(fā)展的方方面面都要涉及的、影響核心資源使用方式的制度就是重要的。這些方面的制度改革就是響應(yīng)《決定》的當(dāng)務(wù)之急。全域性影響行業(yè)發(fā)展并在核心資源的使用方式和效率上起到?jīng)Q定性作用的制度，可歸為三類：①管人的制度；②管錢的制度；③管權(quán)的制度。按高標(biāo)準(zhǔn)來看，目前文物系統(tǒng)這些方面的制度建設(shè)有諸多不足。
　　管人的制度需要銜接大勢并改變一些地方“安全就是一切”的工作慣性：在文物系統(tǒng)的工作績效考核中，項(xiàng)目設(shè)置（體現(xiàn)在考核指標(biāo)上）和考核辦法應(yīng)與時俱進(jìn)。首先就是要推動開放。諸多文物在完成修繕及科研任務(wù)后，理應(yīng)盡快向公眾開放，以彰顯其教育功能。這就需要從文物管理機(jī)構(gòu)的考核指標(biāo)方面加強(qiáng)利用相關(guān)指標(biāo)的設(shè)置。在2014年讓文物“活起來、多說話”的大背景下，這種考核項(xiàng)目的調(diào)整就尤顯必要。從文物系統(tǒng)目前存在的問題看，在日常考核中，增加文物系統(tǒng)外相關(guān)項(xiàng)目的設(shè)置個數(shù)及其權(quán)重、增加文物利用相關(guān)指標(biāo)的設(shè)置個數(shù)及其權(quán)重、引入考慮投入產(chǎn)出比的效率指標(biāo)，是目前需要也可以做到的三個方面。做好這三個方面的工作并常規(guī)地引入第三方評估，既有利于文物系統(tǒng)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的大局互動，也有利于文物系統(tǒng)完善自身的精細(xì)化管理。
　　管錢的制度需要在規(guī)范資金使用辦法的同時，提高資金的使用效率。以大遺址項(xiàng)目為例，需要調(diào)整中央財政資金投入結(jié)構(gòu)，向土地征收、權(quán)利補(bǔ)償和日常管護(hù)支出傾斜，并加強(qiáng)地方政府的財政預(yù)算管理。具體措施包括以下五個方面：①設(shè)立中央財政遺址土地征收專項(xiàng)資金，為預(yù)防性保護(hù)提供補(bǔ)助支持。制定遺址土地征收評估與資金管理辦法，對遺址土地進(jìn)行分類評估。②設(shè)立中央財政遺址保護(hù)權(quán)利補(bǔ)償資金，為混合性保護(hù)提供補(bǔ)助支持。制定遺址規(guī)劃限制措施相應(yīng)補(bǔ)償評估與標(biāo)準(zhǔn)，對遺址周邊居民生產(chǎn)生活影響損失進(jìn)行彌補(bǔ)。③設(shè)立中央財政遺址日常管護(hù)專項(xiàng)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)，為遺址日常巡護(hù)、監(jiān)測提供補(bǔ)助支持。制定遺址日常巡查評估工作準(zhǔn)則，與遺址監(jiān)測管理、修繕工程建立聯(lián)系。④加強(qiáng)地方政府財政預(yù)算管理，硬化公共預(yù)算，避免盲目上馬集中展示式大遺址保護(hù)項(xiàng)目。⑤細(xì)化有關(guān)社會資金投入大遺址保護(hù)展示的管理規(guī)定。對特許經(jīng)營、租賃、合營、購買服務(wù)的范圍、程序加以明確，為監(jiān)管提供依據(jù)。
　　管權(quán)的制度從不可移動文物確權(quán)入手，使文物系統(tǒng)能及時跟上宏觀改革。確權(quán)是文物被《文物保護(hù)法》依法保護(hù)的基礎(chǔ)。只有確權(quán)，才能落實(shí)文物保護(hù)利用的責(zé)任主體并開展相關(guān)工作。因此，文物產(chǎn)權(quán)確權(quán)是文物產(chǎn)權(quán)管理制度的首要環(huán)節(jié)。但多年來，中國在這方面的工作機(jī)制一直缺失。在國家即將于2015年3月開展不動產(chǎn)登記的情況下，文物系統(tǒng)如果不在相關(guān)配套機(jī)制建設(shè)上迎頭趕上，就可能因?yàn)檫@方面的工作漏洞在未來工作中處于被動。完善確權(quán)機(jī)制，是“十三五”期間文物系統(tǒng)在“管權(quán)”的制度上填補(bǔ)空白的當(dāng)務(wù)之急。為此，建議采取以下三個方面具體措施：①明確文物保護(hù)單位產(chǎn)權(quán)的國有公共財產(chǎn)屬性；②清晰界定不同類型文物保護(hù)單位的產(chǎn)權(quán)屬性，并積極參與全國不動產(chǎn)統(tǒng)一登記；③建立文物保護(hù)單位資產(chǎn)管理體系。
　　完善其他的配套機(jī)制，可使工作重點(diǎn)易于與群眾的關(guān)注點(diǎn)、興趣點(diǎn)結(jié)合起來，使文物工作在行政資源投入上盡量供需相稱，如《決定》要求“建立群眾評價和反饋機(jī)制，推動文化惠民項(xiàng)目與群眾文化需求有效對接”，文物系統(tǒng)也明確“要增強(qiáng)開放意識，打開公共視野、合作共事、面向社會、利用社會資源這四扇窗”。只有這樣，才能使文物行業(yè)說出人民群眾喜歡聽也聽得懂的話，才能使文物真正活起來甚至火起來。
　　對文物系統(tǒng)的工作人員來說，顯然，面對改革，應(yīng)該持這樣一種態(tài)度：“只想與你深發(fā)展”，在全面深化改革的制度完善中，讓文物在人民群眾眼中、心中活起來，從而使文物系統(tǒng)與人民群眾建立更深的情感聯(lián)系。這才是文化遺產(chǎn)事業(yè)發(fā)展的“新常態(tài)”。
　　最后，需要說明的是，作為以“第三只眼”看文物系統(tǒng)的藍(lán)皮書課題組，對藍(lán)皮書的愿景是：在服務(wù)于文化遺產(chǎn)強(qiáng)國建設(shè)時，既能提出從全局而言的政策建議，也能為文物系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)決策提供參考依據(jù)，還能描繪國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大局中的文化遺產(chǎn)事業(yè)未來愿景——這本身就是一個“文化遺產(chǎn)強(qiáng)國夢”。作為親身參與文化遺產(chǎn)強(qiáng)國建設(shè)的藍(lán)皮書課題組，在第六本藍(lán)皮書付梓之際，最大的愿望就是——希望夢想早日成真。
　　國務(wù)院發(fā)展研究中心
　　中國文化遺產(chǎn)研究院文化遺產(chǎn)藍(lán)皮書課題組
　　2014年12月