政府“碎片化”是長期以 來困擾政府整體效能發(fā)揮和 影響政府整體治理績效的一 個重要體制性問題。傳統(tǒng)公 共行政以威爾遜的政治與行 政二分法、韋伯的官僚制為 基石，強調(diào)政府間的縱向?qū)?級節(jié)制和橫向職責分工，忽 視了政府間的協(xié)調(diào)合作，導 致政府間本位主義和保護主 義盛行。政府組織關(guān)系呈現(xiàn) “碎片化”的狀態(tài)，“韋伯式 問題”實則導向碎裂化問題 。新公共管理以市場競爭和 管理主義為革新理念，致使 其改革往往不自覺地受制于 短期的市場價值與經(jīng)營績效 而全然不知，“競爭性政府” 的打造使得政府組織反而更 趨向于功能分化與專業(yè)分工 ，并有不斷加深政府功能裂 解的趨勢。其采取的競爭性 、分權(quán)化、分散化改革措施 在某種程度上進一步加劇了 政府“碎片化”狀況。雖然傳 統(tǒng)公共行政以專業(yè)分工、功 能分割與新公共管理以市場 競爭、管理主義為特征的政 府“碎片化”管理曾迎合了工 業(yè)化時代效率至上的價值追 求，且在實踐中取得了一定 的成效；但其共同的缺陷恰 恰是未能將政府“碎片化”診 斷為政府的主要弊病，因而 在政府的治理實踐中也導致 了諸多流弊的產(chǎn)生。 社會進入后工業(yè)化和信 息化時代之后，開放性和流 動性已成為社會的基本特征 ，人口及生產(chǎn)要素等的跨域 流動，使人們之間、地區(qū)之 間的關(guān)系日益密切。在經(jīng)濟 全球化、區(qū)域一體化、市場 無界化、社會信息化多重格 局下，原先屬于某一行政轄 區(qū)“內(nèi)部”的公共事務(wù)變得越 來越“外部化”和“無界化”， 經(jīng)濟發(fā)展、人口資源、環(huán)境 保護、公共服務(wù)、交通運輸 、地區(qū)安全等跨域公共管理 議題紛至沓來。這些跨域公 共管理議題涵蓋了地方政治 、經(jīng)濟、社會、文化和生態(tài) 等各個領(lǐng)域，已大大超出了 傳統(tǒng)的以單一地方政府為治 理主體的單邊行政能力的域 限。面對日益增多的跨域公 共事務(wù)及其治理的公共性、 外部性、系統(tǒng)性和復雜性， 無論是傳統(tǒng)公共行政基于行 政區(qū)劃剛性約束、囿于“封 閉性”的科層治理，還是新 公共管理基于市場競爭思維 、倡導“原子化”的競爭治理 ，在跨域公共事務(wù)治理上都 捉襟見肘、力不從心。依靠 命令與控制程序、高度專業(yè) 化與刻板分：[限制維系起 來的嚴格的官僚制度，尤其 不適于處理那些超越組織邊 界的復雜性問題：期望通過 地方政府間競爭來推動地方 發(fā)展的新公共管理運動，導 致地方政府間橫向聯(lián)系脆弱 ，使得地方政府在跨域公共 事務(wù)治理中合作乏力。因而 ，跨域公共事務(wù)治理需要地 方政府間從“封閉性”的“分 界而治”和“原子化”的“競爭 治理”走向“開放性”的“合作 治理”。 近年來，隨著中國區(qū)域 一體化的不斷深入和城市群 的迅猛發(fā)展，大量跨越了自 然地理界限和行政區(qū)劃邊界 的跨域公共事務(wù)日益增多。 這使得地方政府間的關(guān)聯(lián)性 和依賴性不斷增強，不同行 政轄區(qū)間產(chǎn)生的大量跨域公 共事務(wù)與不斷增強的跨域公 共服務(wù)需求，對地方政府“ 各人自掃門前雪”的“碎片化 ”治理方式提出了巨大挑戰(zhàn) 。僅靠單個地方政府無法從 根本上解決這些需要地方政 府間合作才能化解的問題。 加強地方政府間合作已成為 有效解決跨域公共事務(wù)的重 要途徑之一。面對跨域公共 事務(wù)治理難度不斷加大和風 險日益增加的現(xiàn)實境況，在 中央政府的引導和推動下， 各級地方政府出于責任、利 益、需求和面臨治理資源短 缺、技術(shù)與能力不足等現(xiàn)實 困境及各種壓力下，在跨域 公共事務(wù)治理中開始尋求與 區(qū)域內(nèi)其他地方政府合作， 走向并展開合作治理且已取 得一定成效。然而，理性地 審視地方政府間跨域公共事 務(wù)合作治理的現(xiàn)狀，我們不 難發(fā)現(xiàn)，盡管地方政府間通 過簽署合作協(xié)議、舉辦合作 論壇和創(chuàng)設(shè)協(xié)調(diào)會議等多種 方式建立了各種合作關(guān)系， 但在合作過程中仍出現(xiàn)“議 而不決、決而不行、行而不 果”等現(xiàn)象，地方政府的理 性選擇導致跨域公共事務(wù)治 理的非理性結(jié)果。如何建立 地方政府間持續(xù)穩(wěn)定的合作 關(guān)系以避免“公用地悲劇”的 發(fā)生，仍是地方政府間跨域 公共事務(wù)合作治理需要解決 的一個現(xiàn)實問題。 黨的十八屆三中全會將“ 完善和發(fā)展中國特色社會主 義制度，推進國家治理體系 和治理能力現(xiàn)代化”作為全 面深化改革的總目標。這對 推動地方政府間跨域公共事 務(wù)合作治理而言，無疑具有 重要的指導意義。中國地方 政府與跨域治理涉及的面大 、量廣，地方政府間跨域公 共事務(wù)合作治理是推動地方 政府治理現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié) ，也是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化 的重要內(nèi)容。在中國全面推 進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和共同富裕 的大背景下，跨域公共事務(wù) 治理在地方乃至國家經(jīng)濟社 會發(fā)展中也日益擺在更加突 出的位置。作為跨域公共事 務(wù)治理的關(guān)鍵主體和主要力 量，地方政府將要擔負更為 重要的責任和使命，在跨域 公共事務(wù)治理中要由“以鄰 為壑”轉(zhuǎn)向“與鄰為善”，由“ 各自為政”走向“協(xié)同合作” ，這對推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和 共同富裕戰(zhàn)略的落地實施， 消除地區(qū)發(fā)展差距、實現(xiàn)區(qū) 域共同發(fā)展，滿足人民群眾 對美好生活的需求和促進區(qū) 域“五位一體”全面協(xié)調(diào)可持 續(xù)發(fā)展，引領(lǐng)未來區(qū)