第七章 結(jié)語(yǔ)：“運(yùn)動(dòng)式治理的演化模式”

從運(yùn)動(dòng)式治理向常規(guī)治理轉(zhuǎn)型，一直被看作中國(guó)國(guó)家治理的應(yīng)然趨勢(shì)，也被看作政策執(zhí)行模式的發(fā)展方向。但通過(guò)對(duì)林縣精準(zhǔn)扶貧的過(guò)程描述可以看出，當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧的政策執(zhí)行(即地方政府的貧困治理)并沒(méi)有完全遵循既有的轉(zhuǎn)型思維，而是在吸納常規(guī)治理手段的同時(shí)，依然保持了較為明顯的政治動(dòng)員特征。盡管存在各種各樣的不足，但這種政策執(zhí)行模式基本完成了預(yù)期目標(biāo)，產(chǎn)生了較好的減貧績(jī)效。鑒于當(dāng)前學(xué)界對(duì)運(yùn)動(dòng)式治理大多秉持轉(zhuǎn)型思維，本研究提出“運(yùn)動(dòng)式治理的演化模式”，描述地方政府在精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行過(guò)程中所體現(xiàn)的組織與行為特征。在筆者看來(lái)，在未來(lái)可預(yù)期的一段時(shí)期內(nèi)，這種以政治動(dòng)員為動(dòng)力，吸納現(xiàn)代治理技術(shù)的治理模式并不會(huì)消失，而是會(huì)不斷調(diào)整，嵌入“治理體系與治理能力現(xiàn)代化”的目標(biāo)當(dāng)中，成為政府能動(dòng)性的體現(xiàn)。

本章立足林縣精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐過(guò)程，對(duì)“運(yùn)動(dòng)式治理的演化模式”進(jìn)行理論總結(jié)。具體包含四個(gè)部分。一是總結(jié)“運(yùn)動(dòng)式治理的演化模式”在貧困治理中發(fā)揮的實(shí)踐功能以及發(fā)揮實(shí)踐功能的具體機(jī)制，這是“運(yùn)動(dòng)式治理的演化模式”的正面價(jià)值。二是分析“運(yùn)動(dòng)式治理的演化模式”的適用范圍和功能邊界，明確“運(yùn)動(dòng)式治理的演化模式”可以適用的領(lǐng)域和不宜適用的領(lǐng)域，能夠完成的目標(biāo)和難以完成的目標(biāo)，以此說(shuō)明“運(yùn)動(dòng)式治理的演化模式”的“條件性”和“有限性”。三是從類型定位和未來(lái)發(fā)展的角度，解釋“運(yùn)動(dòng)式治理的演化模式”與傳統(tǒng)運(yùn)動(dòng)式治理、常規(guī)治理之間的屬種關(guān)系，指出這一治理模式在“治理體系與治理能力現(xiàn)代化”目標(biāo)下進(jìn)一步演化的方向。四是說(shuō)明本研究在案例選擇、資料獲取、價(jià)值傾向等方面的不足，提出進(jìn)一步拓展的空間。其中前三點(diǎn)可以看作本研究的發(fā)現(xiàn)與結(jié)論，第四點(diǎn)是對(duì)本研究的評(píng)估與展望。

一、實(shí)踐功能與具體機(jī)制

在筆者看來(lái)，地方政府在精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行過(guò)程中所體現(xiàn)出來(lái)的組織與行為特征(即“運(yùn)動(dòng)式治理的演化模式”)，具體功能大體上可以分為推進(jìn)政策執(zhí)行、塑造干群關(guān)系、鞏固政治合法性三個(gè)層次。

一是實(shí)現(xiàn)減貧脫貧的政策執(zhí)行功能。在現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下實(shí)現(xiàn)貧困人口全面脫貧、貧困縣全部摘帽，這是中央給精準(zhǔn)扶貧政策定下的基本目標(biāo)，也是地方政府需要完成的首要任務(wù)。從實(shí)踐情況來(lái)看，地方政府之所以能夠完成這個(gè)目標(biāo)，其原因主要就在于，在“運(yùn)動(dòng)式治理的演化模式”下，地方政府有更大的能動(dòng)性。一方面，得益于政治動(dòng)員的推進(jìn)，國(guó)家加大了對(duì)精準(zhǔn)扶貧的資源投入力度，地方政府有更多的財(cái)力物力開(kāi)展各項(xiàng)扶貧措施，地方干部也被動(dòng)員起來(lái)，深入一線執(zhí)行扶貧政策。另一方面，在強(qiáng)調(diào)政治動(dòng)員的同時(shí)，地方政府又調(diào)整了具體的扶貧思路，加入了很多新的、具有現(xiàn)代化特征的治理手段，例如，通過(guò)扶貧信息系統(tǒng)強(qiáng)化數(shù)字能力，實(shí)現(xiàn)了“數(shù)目字管理”；采用易地搬遷、產(chǎn)業(yè)扶貧、結(jié)對(duì)幫扶等新的扶貧方式，給貧困戶提供更具根本性的生活改變，更具穩(wěn)定性的收入來(lái)源，更具制度化的幫扶措施，實(shí)現(xiàn)了貧困治理績(jī)效的長(zhǎng)效性。

二是通過(guò)精準(zhǔn)扶貧重新塑造了干群關(guān)系，扭轉(zhuǎn)干部官僚化趨勢(shì)。這是精準(zhǔn)扶貧的隱含功能，其核心內(nèi)容就在于通過(guò)政治化的干部動(dòng)員，將“高高在上的干部”推到最艱苦的農(nóng)村地區(qū)，以此來(lái)扭轉(zhuǎn)干部官僚化、特權(quán)化的發(fā)展趨勢(shì)。例如，在精準(zhǔn)扶貧過(guò)程中，地方政府就通過(guò)“干部幫包”的方式，讓扶貧干部和貧困戶結(jié)對(duì)子、交朋友，扶貧干部深入貧困戶家中了解貧困戶的生產(chǎn)生活狀況，協(xié)助貧困戶申請(qǐng)各種項(xiàng)目補(bǔ)貼，鼓勵(lì)貧困戶樹(shù)立起自立自強(qiáng)的意識(shí)，督促貧困戶發(fā)展適合自身?xiàng)l件的扶貧產(chǎn)業(yè)。通過(guò)這種“面對(duì)面交流、手拉手談心”的方式，在干部和群眾之間重新建立起人格化、特殊化、情感化的人際關(guān)系，以此來(lái)扭轉(zhuǎn)干部隊(duì)伍內(nèi)部存在的等級(jí)秩序和特權(quán)觀念，將等級(jí)化、特權(quán)化的“官僚”重新塑造成能夠深入群眾、服務(wù)群眾的“干部”。

三是以改善民生為抓手鞏固政治合法性。一方面是在國(guó)內(nèi)層面。中國(guó)政府將提高人民福祉、改善民生狀態(tài)作為自身使命，以這種方式來(lái)證明政治合法性。精準(zhǔn)扶貧也是這一思路下的產(chǎn)物，通過(guò)政治動(dòng)員，將國(guó)家提供的反哺資源分配到貧困地區(qū)，提高貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施水平，改善貧困群體的生活狀態(tài)。在這種大規(guī)模的脫貧成果之下，貧困群體(也包括非貧困群體)就可能出現(xiàn)“精準(zhǔn)扶貧—生活改善”的心理歸因，進(jìn)而出現(xiàn)“感黨恩—知黨情—跟黨走”的情感邏輯。這種實(shí)質(zhì)意義上的合法性可能要比形式合法性更符合中國(guó)普通群眾的心理認(rèn)知。另一方面則是在國(guó)際層面。大規(guī)模降低貧困人口比例，是中國(guó)政府承擔(dān)大國(guó)責(zé)任、樹(shù)立大國(guó)形象的重要體現(xiàn)。這種大規(guī)模的資源投入、高強(qiáng)度的政治動(dòng)員、全方位的扶貧措施，不同于西方國(guó)家采取的扶貧思路。更為重要的是，良好的減貧績(jī)效向國(guó)際社會(huì)證明了中國(guó)政治體制在解決貧困問(wèn)題上具有特定的優(yōu)勢(shì)。這是從特定的貧困治理領(lǐng)域證明了“中國(guó)特色社會(huì)主義拓展了發(fā)展中國(guó)家走向現(xiàn)代化的途徑，為解決人類問(wèn)題貢獻(xiàn)了中國(guó)智慧、提供了中國(guó)方案”。

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