序言：公共行政研究的批判與想象

作為現(xiàn)代學科建制的公共行政學，植根于美國進步主義時代國家政治現(xiàn)代化的改革歷史中，威爾遜發(fā)表的《行政學研究》和在之后成立的紐約市政研究所，被視為公共行政學誕生的兩個源頭。誕生于美國的現(xiàn)代公共行政學科，也是歐陸行政學同美國憲制精神、政治文化傳統(tǒng)、社會治理基本方式結合的結果�，F(xiàn)代公共行政學關注的問題、提出的理論解釋、使用的研究方法和作為基礎的哲學體系，有著雙重性質：一方面，現(xiàn)代公共行政學具有濃厚的美國特色，美國分散治理的都鐸政體傳統(tǒng)同歐陸集中統(tǒng)一的現(xiàn)代化政治的內在張力，是美國公共行政學理論變遷的基本動力，公共行政學討論的問題，有相當一部分是植根于美國政治和文化傳統(tǒng)中的；另一方面，公共行政學不僅僅是對現(xiàn)實公共生活和治理實踐的客觀反映，也是一種政治和治理實踐�，F(xiàn)代公共行政學固然具有美國政治傳統(tǒng)和文化傳統(tǒng)底色，但也具有一般現(xiàn)代化的內涵。隨著美國成為現(xiàn)代化的主導國家，美國的社會科學理論，包括公共行政學，成為世界各國具有支配性意義的元理論，世界各國公共行政理論發(fā)展和公共行政實踐也有美國公共行政理論和實踐的影子。

了解現(xiàn)代公共行政學具有的雙重性質是開展公共行政學批判、想象公共行政研究的未來的前提。發(fā)展至今的現(xiàn)代公共行政學，更多地展現(xiàn)出了普遍性的一面，而公共行政學面臨的困境也是現(xiàn)代社會科學所面對的�？傮w來看，作為社會科學建制的公共行政學以自然科學化作為發(fā)展方向，產生了兩個后果：一是公共行政理論與公共行政實踐的脫節(jié)，公共行政研究愈發(fā)沉溺于理論和方法的世界中，對真實的行政和治理實踐缺乏關心，甚至將其視為佐證理論正確性的經驗材料，拒斥否定理論正確性的反例；二是公共行政理論的異化，社會科學理論有兩副面孔，一副面孔是建制性、辯護性的面孔，而另一副則是創(chuàng)新的、辯證的和批判的面孔。對于社會科學理論而言，反映所謂的客觀現(xiàn)實是重要的，但更為重要的是對客觀現(xiàn)實的批判和對未來美好公共生活的想象。當公共行政理論更多地關注理論正確性的辯護，就意味著公共行政理論放棄了批判和反思，使得公共行政理論醉心于將行動者物化，從真實的行政和治理實踐中抽離出來，成為純粹的研究對象，加以預測和操控，意圖通過形式化的程序和手段，來實現(xiàn)對研究對象的改造和控制。

公共行政理論脫離實踐和自身的異化正是現(xiàn)代社會科學發(fā)展困境的寫照。現(xiàn)代社會科學懸浮在日常生活之上，單向度地界定和言說日常生活，日常生活喪失了話語權，甚至被現(xiàn)代社會科學逐步邊緣化。社會科學異化為現(xiàn)代性體制的積極維護者而不是現(xiàn)代性體制自我革命的指路人�，F(xiàn)代公共行政學亦然，它以不斷的裁剪或邊緣化不符合理論假設的現(xiàn)實行政和治理實踐為代價，不斷追求理論體系的精致化、合理化，使得公共行政理論逐步成為一個不斷驗證現(xiàn)代性體制合法性的形而上學。公共行政理論以及現(xiàn)代社會科學的形而上學化，體現(xiàn)著現(xiàn)代社會不平等的意識形態(tài)，即日常生活和行動者言說資格的被剝奪和言說能力的被忽視、被限制。

公共行政學和公共行政理論自身的形而上學化，是自身異化的體現(xiàn)。公共行政理論在異化的同時，也面對著來自日常生活、行政和治理實踐的持續(xù)反抗。這一持續(xù)反抗在當下的社會轉型時代更為激烈。當下社會轉型時代有著多種指稱：風險社會、信息社會、后工業(yè)社會或者晚期資本主義社會等。四個主要指稱雖然側重不同，但都表明了社會轉型的動力來自于被邊緣化乃至不被承認的日常生活和行動者的覺醒。他們借助去中心化的現(xiàn)代信息技術和傳播方式沖破理論對日常生活界定和言說的壟斷，訴說著自己的經驗，表達著自己的不滿，通過對自身體驗的符號化和廣場化，意圖改變言說權利被限制、言說渠道被阻礙、言說能力不被承認的現(xiàn)狀，這就帶來了同異化的社會科學理論和意識形態(tài)的激烈沖突。對公共行政理論發(fā)展和變遷來說，這一激烈沖突展現(xiàn)為公共行政學的合法性（身份）危機：公共行政學是否應當是一門科學？公共行政學能否成為一門學科？公共行政學能否解決公共實踐問題？公共行政學的核心價值是什么？公共行政學圍繞這四個問題的爭論使得公共行政學難以成為，也無須成為具有自然科學范式意義上的理論體系。公共行政學內部的理論叢林狀態(tài)是社會轉型的時代沖突在學科內部的表現(xiàn)，被邊緣化的哲學體系、視角、理論和方法不斷向占據(jù)支配性地位的理論范式發(fā)動進攻，從自然科學和人文社會科學本質不同還是基本一致到公共行政學是否應當滿足于現(xiàn)代性學科建制要求，再到公共行政學是否真的能夠對公共實踐有所裨益，并深入到了對公共行政學價值皈依的展現(xiàn)和批判。公共行政學的理論多元、觀點的相互激蕩不是公共行政學行將就木的表現(xiàn)，而是公共行政學試圖擺脫異化困境而不斷努力的生命狀態(tài)。在這一轉型時代下，公共行政學如何去除自身的特權，更為平等而非自我地承認并傾聽來自行政和治理實踐的混雜的聲音、欣賞和反思斑駁的日常生活圖畫、共同表達對美好公共生活的想象，正是公共行政學、公共行政理論的時代使命。

因此，重新回顧公共行政學的理論發(fā)展史，目標不是從中尋章摘句、為作為現(xiàn)代社會學科建制的公共行政學修補漏洞、為現(xiàn)代性社會建制搖旗吶喊，而是深刻挖掘并分析公共行政學科理論發(fā)展的起點、邏輯，分析不同研究路徑的哲學體系、辯護的政治目標、價值導向和倫理規(guī)則。在現(xiàn)代化進程和現(xiàn)代社會面臨危機的歷史脈絡和時空背景下，展現(xiàn)公共行政理論的發(fā)展歷程；對公共行政理論發(fā)展歷程進行現(xiàn)代性的批判；挖掘在舊的公共行政理論里具有蓬勃生命力的觀念和思想，將這些觀念和思想系統(tǒng)化，成為引領轉型時代方向的新的公共行政理論的支撐點，促使公共行政學自我啟蒙、自我批判、自我反思。

公共行政學的產生和發(fā)展受到兩個方面的影響：其一是實踐的影響。美國社會的需要是現(xiàn)代公共行政學科得以產生的助產士，而公共行政學的真正母體是傳統(tǒng)社會向工業(yè)社會的轉型。這一社會轉型在公共行政學中以政治行政二分原則來體現(xiàn)。因此，公共行政學理論的變遷始終是圍繞著政治行政二分展開的，對政治行政二分原則的看法差異牽引著不同公共行政研究路徑辯護的政治目標，是其價值導向和倫理規(guī)則的基礎。

其二是理論方面的影響。公共行政學與現(xiàn)代社會科學形成于同一歷史時期。如果僅僅就現(xiàn)代社會科學意義上來看，公共行政學與其他社會科學相比，并不年輕。但是，公共行政學在觀點上植根于當時的政治學、經濟學和社會學，而在理論體系形成的基礎，公共行政學和當時的政治學、經濟學和社會學一樣，都植根于特定的哲學體系中。公共行政學理論上的爭議不僅僅單純從政治實踐出發(fā)，也受到哲學體系的影響，這一影響突出地表現(xiàn)在公共行政學理論體系的邏輯起點人性假設上。人性假設是對人的存在的哲學規(guī)定，對人動機 行為或者價值 行動的道德表達、倫理規(guī)則，以此為基礎，社會科學構建出了一整套的理論體系和相應的制度安排、政策設計。公共行政理論從人性假設分類來看，總體上分為了人性惡假設的公共行政研究管理主義路徑和人性善假設的公共行政研究憲制主義路徑。這兩種研究路徑的差異不僅僅是在對人性的看法不同，更植根于其所持的哲學觀的根本差異。

公共行政實踐導向和理論基礎共同形塑著公共行政理論的基本樣貌，公共行政的變遷也由這兩個方向來引導。圍繞著實踐層面上的政治行政二分原則變遷的回應和理論層面的人性假設激烈交鋒，整個公共行政理論經歷了從公共行政研究管理主義路徑和公共行政研究憲制主義路徑對勘，到治理實踐和治理理論艱難地為兩者搭建起一座脆弱的橋梁的歷程。公共行政的理論發(fā)展正如19 世紀末到21 世紀的人類社會的劇烈變遷一般，傳統(tǒng)社會到工業(yè)社會轉型使得去政治的公共行政管理主義研究路徑得以形成；工業(yè)社會到后工業(yè)社會轉型則使得將政治帶回來的公共行政研究憲制主義路徑和后現(xiàn)代主義公共行政理論獲得了正面的形象；治理理論和實踐則意味著公共行政理論進入到一個重新界定政治的階段，公共行政研究管理主義路徑不再逃避于政治，而試圖在其理論基礎之上重新界定政治，公共行政研究憲制主義路徑則堅持既往的政治觀點。后現(xiàn)代主義公共行政理論力圖突破前兩者對政治的壟斷，形成對政治的新看法。

因此，公共行政理論的回顧就是批判和展開想象的過程。作為批判的過程，公共行政理論的批判以公共行政實踐指向政治行政二分原則作為政治批判的對象，指出政治行政變遷的理論面向和制度面向，討論政治行政二分原則與現(xiàn)代社會的制度性聯(lián)系；公共行政理論的批判需要哲學的反思，這一反思以公共行政人性假設為要，指出人性善惡假設各自哲學基礎與理論后果，展現(xiàn)出實踐智慧作為公共行政理論新內核的重要性和可行性。公共行政的政治批判和哲學反思構成了重講公共行政理論故事的論部分，而史則由對公共行政研究管理主義路徑、公共行政憲制主義研究路徑、治理理論與實踐的批判性分析構成。公共行政理論批判性考察通過史論結合，力圖在公共行政理論發(fā)展的歷史細節(jié)中，展現(xiàn)出公共行政理論變遷的總體敘事和未來發(fā)展指向。這一總體敘事具體表述為公共行政概念的去政治和公共行政理論的學科構建焦慮。這一總體敘事可以總結為公共行政理論對現(xiàn)代社會不平等本質和異化現(xiàn)象的形而上學改造；而未來發(fā)展指向具體表述為公共治理對政治的重新謀劃和超越學科建制、邁向建構理論的開放性公共行政研究路徑。這一未來發(fā)展指向可以概括為公共行政理論對現(xiàn)代社會不平等本質的批判，對異化現(xiàn)象的回應和關切，以實踐智慧拒斥形而上學，實現(xiàn)公共行政理論的新發(fā)展。