引.言
住房是發(fā)展之重,關(guān)乎經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,影響到經(jīng)濟(jì)社會(huì)全局及和諧穩(wěn)定;住房是民生之要,關(guān)系民生福祉,與人民群眾切身利益和住有所居直接相關(guān)!胺彩骂A(yù)則立,不預(yù)則廢。”要推進(jìn)住房發(fā)展,不斷提高人民居住水平,需要通過一系列重大戰(zhàn)略規(guī)劃和政策舉措,明確發(fā)展目標(biāo)、凝聚發(fā)展共識(shí)、統(tǒng)籌發(fā)展資 源。
第一,住房發(fā)展是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展重點(diǎn)謀劃的一個(gè)領(lǐng)域。習(xí)近平總書記指出,“用中長(zhǎng)期規(guī)劃指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,是我們黨治國(guó)理政的一種重要方式”。新中國(guó)成立以來,我國(guó)圍繞國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展編制實(shí)施了14個(gè)五年規(guī)劃(計(jì)劃),成為國(guó)家治理體系的重要組成部分。實(shí)踐證明,中長(zhǎng)期規(guī)劃有力推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,全面提升了綜合國(guó)力,明顯改善了人 民生 活。
住房問題關(guān)系民生福祉,是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要領(lǐng)域。在歷次五年規(guī)劃(計(jì)劃)編制過程中,如何不斷改善居民的居住條件都是重點(diǎn)謀劃的問題之 一。
比如,“一五”計(jì)劃(1953—1957年)在優(yōu)先擴(kuò)大重工業(yè)和其他各種事業(yè)建設(shè)的背景下,依然要求“在可能的條件下逐步地改善人民群眾的生活”,并明確提出“國(guó)家撥款為工人職員建筑的住宅,將約達(dá)四千六百萬平方公尺”。又比如,“六五”計(jì)劃(1981—1985年)明確提出,“城鄉(xiāng)居民的居住條件將繼續(xù)得到改善”,具體目標(biāo)和舉措包括:發(fā)揮中央、地方、企業(yè)和個(gè)體各個(gè)方面的積極性,利用多種資金渠道和方式,有計(jì)劃地進(jìn)行住宅建設(shè),以進(jìn)一步改善城鎮(zhèn)人民居住狀況……五年內(nèi)計(jì)劃在城鎮(zhèn)共建成住宅3.1億平方米,平均每年6200萬平方米。
再比如,“十四五”規(guī)劃(2021—2025年)單列一節(jié)謀劃“完善住房市場(chǎng)體系和住房保障體系”,具體內(nèi)容包括:堅(jiān)持房子是用來住的、不是用來炒的定位,加快建立多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉的住房制度,讓全體人民住有所居、職住平衡。堅(jiān)持因地制宜、多策并舉,夯實(shí)城市政府主體責(zé)任,穩(wěn)定地價(jià)、房?jī)r(jià)和預(yù)期。建立住房和土地聯(lián)動(dòng)機(jī)制,加強(qiáng)房地產(chǎn)金融調(diào)控,發(fā)揮住房稅收調(diào)節(jié)作用,支持合理自住需求,遏制投資投機(jī)性需求。加快培育和發(fā)展住房租賃市場(chǎng),有效盤活存量住房資源,有力有序擴(kuò)大城市租賃住房供給,完善長(zhǎng)租房政策,逐步使租購(gòu)住房在享受公共服務(wù)上具有同等權(quán)利。加快住房租賃法規(guī)建設(shè),加強(qiáng)租賃市場(chǎng)監(jiān)管,保障承租人和出租人合法權(quán)益。有效增加保障性住房供給,完善住房保障基礎(chǔ)性制度和支持政策。以人口流入多、房?jī)r(jià)高的城市為重點(diǎn),擴(kuò)大保障性租賃住房供給,著力解決困難群體和新市民住房問題。單列租賃住房用地計(jì)劃,探索利用集體建設(shè)用地和企事業(yè)單位自有閑置土地建設(shè)租賃住房,支持將非住宅房屋改建為保障性租賃住房。完善土地出讓收入分配機(jī)制,加大財(cái)稅、金融支持力度。因地制宜發(fā)展共有產(chǎn)權(quán)住房。處理好基本保障和非基本保障的關(guān)系,完善住房保障方式,健全保障對(duì)象、準(zhǔn)入門檻、退出管理等政策。
第二,住房發(fā)展規(guī)劃已成為一些城市破解住房問題的重要方式。為貫徹落實(shí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃的總體部署和全面謀劃,確保住房領(lǐng)域發(fā)展目標(biāo)、重要戰(zhàn)略及相關(guān)舉措的有效傳導(dǎo)和具體實(shí)施,一些城市積極探索編制并實(shí)施住房發(fā)展專項(xiàng)規(guī) 劃。
比如,在推進(jìn)城鎮(zhèn)住房制度改革的進(jìn)程中,為破解特大城市較為突出的住房矛盾,上海較早開展住房發(fā)展規(guī)劃編制工作。作為一個(gè)人口集聚、房?jī)r(jià)較高的超大城市,住房問題是永恒的主題,也是永恒的難題。為此,在推進(jìn)住房發(fā)展過程中,上海堅(jiān)持規(guī)劃引領(lǐng),將住房發(fā)展規(guī)劃作為全市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要專項(xiàng)規(guī)劃,直面不同發(fā)展階段的重點(diǎn)問題和矛盾,聚焦相關(guān)資源集中突破,一茬接著一茬干。至今,住房發(fā)展規(guī)劃已成為上海促進(jìn)住有所居的重要工作機(jī)制。通過若干個(gè)住房發(fā)展規(guī)劃的編制和實(shí)施,上海的住房工作取得了顯著成效。
具體而言,上海推進(jìn)住房發(fā)展規(guī)劃編制和實(shí)施注重連續(xù)性和穩(wěn)定性,發(fā)揚(yáng)“釘釘子”精神,緊緊抓住不同時(shí)期的發(fā)展短板,注重建立健全住房制度體系。“八五”期間(1991—1995年),上海以公積金制度改革和舊公房出售為主推進(jìn)住房制度改革;“九五”期間(1996—2000年)重點(diǎn)推進(jìn)舊改動(dòng)遷和配套商品房建設(shè)a;“十五”期間(2001—2005年)提出了“三個(gè)為主”的房地產(chǎn)調(diào)控原則(以居住為主、市民消費(fèi)為主、普通商品住房為主);“十一五”時(shí)期(2006—2010年)形成了“四位一體”住房保障體系(由廉租住房、公共租賃住房、共有產(chǎn)權(quán)保障住房、征收安置住房組成的住房保障體系);“十二五”時(shí)期(2011—2015年)進(jìn)一步健全住房市場(chǎng)和住房保障“兩大體系”;再到“十三五”期間(2016—2020年),進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持“一個(gè)定位”(堅(jiān)持房子是用來住的、不是用來炒的定位)。經(jīng)過二十多年的發(fā)展,上;拘纬伞耙粋(gè)定位、兩大體系、三個(gè)為主、四位一體”和租購(gòu)并舉的住房制度框架,并將在“十四五”期間(2021—2025年)進(jìn)一步深化完善。
除上海外,還有不少城市也積極探索住房發(fā)展規(guī)劃的編制和實(shí)施,積累了不少經(jīng)驗(yàn),取得了很大進(jìn)展。比如,有些城市堅(jiān)持“跳出住房謀劃住房發(fā)展”,即將住房發(fā)展規(guī)劃作為一個(gè)領(lǐng)域的規(guī)劃,而非一個(gè)部門的規(guī)劃!叭绻皇且匀鎱f(xié)調(diào)的方式進(jìn)行設(shè)計(jì),哪怕是最好的住房政策都無法取得成效!眀在住房發(fā)展規(guī)劃編制和實(shí)施過程中,既要注重統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與住房發(fā)展密切相關(guān)的土地、財(cái)政、稅收、金融、信息等資源,又要強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃綱要及其他專項(xiàng)規(guī)劃相銜接。
第三,住房發(fā)展規(guī)劃仍需從理論和實(shí)踐等多個(gè)維度展開探索。應(yīng)該清醒地認(rèn)識(shí)到:總體上,住房發(fā)展規(guī)劃仍處于起步期。在理論層面,住房發(fā)展規(guī)劃研究尚未形成堅(jiān)實(shí)的理論內(nèi)核,也缺乏有力的理論支柱和清晰的研究邊界;在實(shí)踐層面,住房發(fā)展規(guī)劃編制和實(shí)施尚未形成穩(wěn)定的政策機(jī)制,也缺乏可靠的資源支撐和明確的工作體系。
由此,基于多年政策研究和規(guī)劃編制經(jīng)驗(yàn),我們團(tuán)隊(duì)嘗試著從理論和案例兩個(gè)維度做一些探索性的討論和分析,以期增進(jìn)住房發(fā)展規(guī)劃理論研究和政策實(shí)踐領(lǐng)域的思考和對(duì)話,彌合理論與實(shí)踐、文本與舉措、預(yù)期與效應(yīng)之間的鴻溝。
為了兼顧住房發(fā)展規(guī)劃的科學(xué)性和實(shí)踐性,本書在框架結(jié)構(gòu)上主要由理論篇和案例篇組成。理論篇包括五章內(nèi)容。第一章闡釋了住房發(fā)展規(guī)劃的理論基礎(chǔ),既梳理住房發(fā)展規(guī)劃研究在理論譜系中的位置,也闡明了住房發(fā)展規(guī)劃編制與實(shí)施在國(guó)家治理體系中的定位。第二章聚焦住房發(fā)展規(guī)劃的實(shí)踐發(fā)展脈絡(luò)和現(xiàn)狀,梳理了新中國(guó)成立以來住房發(fā)展規(guī)劃變遷的軌跡,分析了當(dāng)前面臨的主要挑戰(zhàn)。第三章圍繞住房發(fā)展規(guī)劃編制的前期研究,從供需關(guān)系、空間布局、主題主線、指標(biāo)體系等方面展開論述。第四章針對(duì)住房發(fā)展規(guī)劃的編制,詮釋了流程、規(guī)范、框架等重點(diǎn)內(nèi)容。第五章關(guān)注了住房發(fā)展規(guī)劃的實(shí)施和評(píng)估,結(jié)合實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),將規(guī)劃的動(dòng)態(tài)性和實(shí)踐性呈現(xiàn)出來。
案例篇包括兩章內(nèi)容。第六章將分析視野投向國(guó)外,既回顧了國(guó)外主要城市住房發(fā)展規(guī)劃的發(fā)展歷程,又重點(diǎn)剖析了紐約、東京等重點(diǎn)城市的相關(guān)情況。第七章聚焦上海,通過細(xì)致比較改革開放以來上海編制和實(shí)施住房發(fā)展規(guī)劃的情況,梳理出演進(jìn)機(jī)理。
目.錄
引.言 001
第一篇.理論篇 001
第一章.城市住房發(fā)展規(guī)劃的理論基礎(chǔ) 003
一、城市住房發(fā)展規(guī)劃相關(guān)概念的界定 003
(一)規(guī)劃 003
(二)發(fā)展規(guī)劃 004
(三)住房發(fā)展規(guī)劃 004
(四)城市住房發(fā)展規(guī)劃 005
二、城市住房發(fā)展規(guī)劃的定位 005
(一)城市住房發(fā)展規(guī)劃在發(fā)展規(guī)劃體系中的定位 006
(二)城市住房發(fā)展規(guī)劃在三級(jí)住房發(fā)展規(guī)劃體系中的定位 007
三、城市住房發(fā)展規(guī)劃的功能 009
四、關(guān)于城市住房發(fā)展規(guī)劃的若干理論 011
(一)關(guān)于規(guī)劃必要性的相關(guān)理論 011
(二)關(guān)于規(guī)劃過程和程序的相關(guān)理論 018
五、國(guó)內(nèi)關(guān)于城市住房發(fā)展規(guī)劃的研究綜述 021
(一)對(duì)國(guó)外城市住房發(fā)展規(guī)劃的研究 021
(二)對(duì)國(guó)內(nèi)城市住房發(fā)展規(guī)劃的研究 022
第二章.城市住房發(fā)展規(guī)劃的歷史沿革和現(xiàn)狀 025
一、新中國(guó)成立以來城市住房發(fā)展規(guī)劃的演變歷程 025
(一)推行住房福利分配制度階段的住房建設(shè)安排 025
(二)探索城鎮(zhèn)住房制度改革階段的住房規(guī)劃 026
(三)全面推進(jìn)城鎮(zhèn)住房制度改革階段的住房建設(shè)規(guī)劃 033
(四)深化城鎮(zhèn)住房制度改革階段的住房發(fā)展規(guī)劃 037
二、城市住房發(fā)展規(guī)劃現(xiàn)狀 040
(一)規(guī)劃編制與實(shí)施程序基本建立 040
(二) “十三五”以來的發(fā)展現(xiàn)狀 042
三、城市住房發(fā)展規(guī)劃面臨的主要挑戰(zhàn) 046
(一)對(duì)住房發(fā)展規(guī)劃的思想認(rèn)識(shí)有待加深 046
(二)城市住房發(fā)展規(guī)劃制度體系仍待完善 047
(三)規(guī)劃編制實(shí)施機(jī)制尚需建立健全 048
(四)城市住房發(fā)展規(guī)劃成果應(yīng)用亟待加強(qiáng) 049
(五)城市住房發(fā)展規(guī)劃配套保障仍需發(fā)力 050
第三章.城市住房發(fā)展規(guī)劃編制前期研究 052
一、住房供需研究 052
(一)研究目的和意義 052
(二)理論基礎(chǔ) 053
(三)研究?jī)?nèi)容和方法 056
(四)技術(shù)要點(diǎn) 068
二、住房空間布局研究 070
(一)研究目的和意義 070
(二)理論基礎(chǔ) 071
(三)研究?jī)?nèi)容和方法 075
(四)技術(shù)要點(diǎn) 080
三、主題主線研究 082
(一)研究目的和意義 082
(二)研究?jī)?nèi)容和方法 082
(三)研究要點(diǎn) 094
四、指標(biāo)體系研究 096
(一)研究目的和意義 096
(二)研究?jī)?nèi)容及方法 096
(三)技術(shù)要點(diǎn) 104
第四章.城市住房發(fā)展規(guī)劃編制研究 106
一、城市住房發(fā)展規(guī)劃編制流程 106
二、城市住房發(fā)展規(guī)劃編制規(guī)范 109
(一)編制原則 109
(二)主要編制內(nèi)容 110
(三)編制依據(jù)和方法 127
(四)編寫要點(diǎn) 144
三、城市住房發(fā)展規(guī)劃框架 150
(一)章、條(節(jié))結(jié)構(gòu)式框架 151
(二)數(shù)字排序式框架 152
第五章.城市住房發(fā)展規(guī)劃的實(shí)施和評(píng)估 156
一、規(guī)劃實(shí)施情況 156
(一)國(guó)內(nèi)地方實(shí)踐 156
(二)國(guó)外典型城市實(shí)施經(jīng)驗(yàn) 160
(三)優(yōu)化實(shí)施機(jī)制的關(guān)鍵點(diǎn) 163
二、規(guī)劃實(shí)施情況評(píng)估 166
(一)評(píng)估依據(jù)和流程 166
(二)評(píng)估類型 169
(三)評(píng)估內(nèi)容 172
(四)評(píng)估方法 177
(五)完善評(píng)估體系的著力點(diǎn) 179
第二篇.案例篇 183
第六章.國(guó)外典型城市住房發(fā)展規(guī)劃案例研究 185
一、國(guó)外城市住房發(fā)展規(guī)劃的發(fā)展歷程 185
(一)早期探索實(shí)踐 185
(二)戰(zhàn)后恢復(fù)發(fā)展 187
(三)高速發(fā)展與調(diào)整轉(zhuǎn)向 190
(四)各具特色的住房發(fā)展與規(guī)劃模式 192
(五)從城市走向城市群 194
二、紐約住房發(fā)展規(guī)劃案例研究 196
(一)住房發(fā)展規(guī)劃概況 196
(二)核心政策目標(biāo)設(shè)置 205
(三)指標(biāo)設(shè)置與實(shí)施機(jī)制 209
三、東京住房發(fā)展規(guī)劃案例研究 217
(一)住房發(fā)展規(guī)劃概況 217
(二)核心政策目標(biāo)設(shè)置 227
(三)指標(biāo)設(shè)置與實(shí)施機(jī)制 229
四、國(guó)外城市住房規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)總結(jié)及對(duì)我國(guó)的啟示 234
(一)國(guó)外城市住房規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)總結(jié) 234
(二)對(duì)我國(guó)城市住房發(fā)展規(guī)劃的啟示 239
第七章.上海歷次住房發(fā)展規(guī)劃的比較研究 242
一、改革開放以來上海住房發(fā)展歷程回顧 243
(一)住房供應(yīng)制度改革探索起步階段 243
(二)建立健全住房市場(chǎng)體系階段 244
(三)建立健全住房保障體系階段 245
(四)完善租購(gòu)并舉的全面提質(zhì)階段 247
二、上海歷次住房發(fā)展規(guī)劃編制及實(shí)施情況 249
(一)改革開放后到“十一五”時(shí)期 249
(二) “十二五”時(shí)期 253
(三) “十三五”時(shí)期 257
(四) “十四五”時(shí)期 262
三、上海歷次住房發(fā)展規(guī)劃的特征分析 266
(一)上海歷次住房發(fā)展規(guī)劃的詞頻分析 266
(二)上海歷次住房發(fā)展規(guī)劃的演變趨勢(shì) 269
四、上海住房發(fā)展規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與展望 273
(一)上海住房發(fā)展規(guī)劃編制原則 273
(二)上海住房發(fā)展規(guī)劃編制程序與方法 274
(三)上海住房發(fā)展規(guī)劃編制的工作要點(diǎn) 276
(四)上海住房發(fā)展規(guī)劃編制的未來展望 278
后.記 280
參考文獻(xiàn) 282