社會調(diào)控是指國家作為控制主體，運用法律、行政、經(jīng)濟、道德教化及輿論監(jiān)督等綜合手段，完善、強化社會調(diào)控機制，杜絕越軌行為的發(fā)生，使得絕大多數(shù)社會成員接受、遵從以主導(dǎo)價值觀為核心而確立的社會規(guī)范體系，以維護社會的公共秩序，從而達到社會的和諧與穩(wěn)定。民國時期，在中外機緣的交錯作用下，作為沿海省份和南北戰(zhàn)略要地的山東的主要城市開始崛起，走在了全國近代化的前列，具有典型性和代表性。隨著近代城市經(jīng)濟的發(fā)展，城市社會階層結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻變化，在傳統(tǒng)社會群體結(jié)構(gòu)之外產(chǎn)生出新的社會群體，如買辦、企業(yè)家、職員、文教工作者、自由職業(yè)者、工人、城市貧民等；傳統(tǒng)社會結(jié)構(gòu)中原有的官僚、手工業(yè)者、商販等群體的身份地位也發(fā)生了很大變化。筆者認為，這一時期山東城市社會大致可以分成九大階層，其中城市下層社會群體人數(shù)眾多，由三個層面的群體構(gòu)成，即：手工業(yè)者、商販、店員、學(xué)徒、中小學(xué)教師等；工廠、商店和手工作坊的半熟練工人和非熟練工人，礦山、運輸、建筑、裝卸等行業(yè)的工人和季節(jié)工、臨時工、小攤販等；自謀生計者、苦力、娼妓、乞丐、難民等。民國時期城市社會階層結(jié)構(gòu)的加速分化，不斷對國家和統(tǒng)治者的社會調(diào)控機制和能力帶來新問題、新挑戰(zhàn)。這種情況與同樣處在轉(zhuǎn)型期的當今社會多少有些類似。具體揭示民國時期山東城市下層社會群體的社會階層結(jié)構(gòu)和生存狀況，重新展現(xiàn)這一時期的城市生活實景，復(fù)原統(tǒng)治者對城市下層社會的社會調(diào)控機構(gòu)、方式、方法、手段和效果，將會為今天的中國社會提供一個可靠的參照系，為當今城市社會的管理和經(jīng)營者提供寶貴的歷史經(jīng)驗。對于我們在改革開放的今天，改變城市弱勢群體的生存狀態(tài)，發(fā)展經(jīng)濟，構(gòu)建社會主義和諧社會，堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，實現(xiàn)共同富裕的目標，都應(yīng)當有所助益。也有助于加深對中國近代社會史的整體認識筆者試圖通過本課題的研究，填補中國近代社會史和城市史研究領(lǐng)域的一項空白。
本書以民國時期山東城市為切入點，通過對大量史料的深入挖掘整理和系統(tǒng)分析整合，以既往研究為基礎(chǔ)，將社會學(xué)、城市學(xué)、行政學(xué)、法學(xué)、軍事學(xué)、教育學(xué)、管理學(xué)等學(xué)科理論與史學(xué)的分析論證結(jié)合起來，大量運用社會學(xué)和相關(guān)學(xué)科的理論、概念和方法，同時運用傳統(tǒng)的比較法，來全面系統(tǒng)深入地揭示民國時期城市社會階層結(jié)構(gòu)和城市下層社會的構(gòu)成與狀況；深入研究了北洋軍閥政府時期、南京國民政府時期和日偽侵占時期的統(tǒng)治者對山東城市下層社會的社會調(diào)控機構(gòu)（包括行政管理體系、軍隊、警察、特務(wù)等）、法律與規(guī)章、思想文化與社會規(guī)范控制以及社會救濟與慈善活動等。鑒于民國時期中國共產(chǎn)黨在山東抗日根據(jù)地和解放區(qū)的政權(quán)主要分布在廣大農(nóng)村地區(qū)，解放戰(zhàn)爭后期才開始對大中城市的接管工作，就不列入本書的研究范圍。
北洋軍閥政府時期，國家政治權(quán)威沒有真正建立起來，行政調(diào)控手段缺失；軍閥混戰(zhàn)，軍權(quán)為大，法律調(diào)控無從談起；農(nóng)民紛紛破產(chǎn)，城市下層社會民眾生活無望，經(jīng)濟調(diào)控手段無力；崇尚暴力，道德教化功能喪失殆盡。諸多體制內(nèi)的調(diào)控功效不斷削弱，直至缺失，從而使城市下層社會失范，遂至許多社會問題沉渣泛起。就社會調(diào)控能力而言，南京國民政府時期的山東地方政府與北洋軍閥政府時期相比有著明顯的加強，對城市下層社會的社會調(diào)控技巧更趨成熟，社會調(diào)控組織更加嚴密，社會調(diào)控手段也更加多樣化。國民黨政府通過嚴密的行政組織、龐大的軍事系統(tǒng)以及嚴格的思想統(tǒng)制，來對城市下層社會進行強有力的社會調(diào)控�？谷諔�(zhàn)爭時期的山東，由于國民黨缺乏堅決抗戰(zhàn)的決心和得力的抗戰(zhàn)措施，始終堅持片面抗戰(zhàn)路線，省政府一直處于流亡狀態(tài)，沒有在淪陷區(qū)城市建立相對穩(wěn)定的行政管理體系和警察等社會調(diào)控機構(gòu)，特別是在1943年7月國民黨山東省政府遷離省境后，國民黨政府對山東城市下層社會的調(diào)控能力也由弱而變?yōu)闊o了。日偽統(tǒng)治下的山東，由于對城市下層社會的社會調(diào)控機制帶有濃厚的殖民統(tǒng)治色彩，其暴虐的程度、控制的力度和滲透性可謂。日本特務(wù)、顧問、憲警成為對城市下層社會進行社會調(diào)控的主宰�？�儡組織和偽政權(quán)直接服務(wù)于日本帝國主義以華治華以戰(zhàn)養(yǎng)戰(zhàn)政略，軍隊、日特、憲警、保甲互為補充，并推行警保聯(lián)系，出具聯(lián)保連坐切結(jié)，進行奴化宣傳教育等，在城市下層社會建立起了嚴密的殖民統(tǒng)治�？谷諔�(zhàn)爭勝利后，國民黨不惜與日偽合流以實現(xiàn)對山東的重新控制，采取了諸多措施以鞏固其一黨專制政權(quán)，但是其政治改革無力、行政機構(gòu)膨脹、行政效率降低，貪污腐敗屢禁不止，其經(jīng)濟政策根本缺乏對城市下層社會民眾生活的廣泛關(guān)照，又悍然發(fā)動內(nèi)戰(zhàn)，失去了民主，失去了公正，也失去了民心，其對城市下層社會的社會調(diào)控目標難以實現(xiàn)，作用也日漸弱化，終隨著國民黨軍隊和政權(quán)一起退出山東的歷史舞臺�？偲饋砜�，民國時期統(tǒng)治者對城市下層社會的社會調(diào)控呈現(xiàn)出由傳統(tǒng)向近代的轉(zhuǎn)型趨勢，但這種轉(zhuǎn)型是漸進和不徹底的，表現(xiàn)為在某些層面上社會調(diào)控的缺失，這是由其階級局限性決定的。北洋軍閥和國民黨在本質(zhì)上都是大地主、大買辦、大資產(chǎn)階級的代表，都是外國帝國主義侵略勢力在華利益的代表，也都媚外殘內(nèi)，專制獨裁。在對城市下層社會的社會調(diào)控方面，他們一方面繼承了中國封建主義的衣缽，一方面又摻雜了西方法西斯主義的流毒，成為封建的法西斯主義。而且，這一時期社會調(diào)控系統(tǒng)從本質(zhì)上看也是殘缺不全的。這既與操縱這一系統(tǒng)的官僚機器的腐敗有關(guān)，又與近代化的社會轉(zhuǎn)型過程中社會調(diào)控系統(tǒng)自身的發(fā)育不良密不可分。同時，社會調(diào)控政策還缺乏系統(tǒng)性，強制性與保護性嚴重失衡，社會調(diào)控的保護性功能明顯不足，對城市下層社會缺乏有效的社會保障和救濟機制。