前 言

中華人民共和國成立以來的土地征收法律制度大致經歷了四個發(fā)展階段，即土地征收立法的起步階段、調整階段、建立階段和完善階段。我國集體土地征收法律制度幾經變遷，經歷了從無到有，從起步到逐步調整、完善的過程。但是，由于歷史背景、經濟狀況與政策導向等諸多因素的影響，在演進的過程中不可避免地呈現(xiàn)出一些至今仍然影響集體土地征收制度運行的制度屬性，表現(xiàn)包括：土地征收中缺失公共利益標準、土地征收由行政機關主導、按照被征收土地的原用途補償、土地征收補償以行政救濟為主等。深究影響我國集體土地征收制度屬性變遷的成因，可將其歸結為以服務國家經濟建設的計劃經濟理念指導土地征收立法、地方政府積極推行土地財政、土地一級市場由政府壟斷供給等。
我國現(xiàn)行有效的集體土地征收法律制度由相關的法律、法規(guī)、規(guī)章和地方性法規(guī)等規(guī)范性文件以及相關政策構成，在內容上涵蓋了公共利益條款、征地程序規(guī)范、征地補償制度、征地救濟制度四個方面的內容。雖然呈現(xiàn)出體系化發(fā)展的趨勢，但仍然存在以下關于整體性的立法缺陷：一是缺少公共利益界定規(guī)則，由于對公共利益的外延缺乏明確的界定，許多明顯被排除在公共利益的目的之外的用地行為，也被納入集體土地征收的范圍。二是征收程序欠缺公開性，實踐中出現(xiàn)集體土地征收決定的形成過程完全處于暗箱操作的狀態(tài)，集體土地征收方案和安置補償方案都是在批準以后才予以公告，而且在公告之后，無論被征收人有何理由，都無法影響征地方案的實施。三是被征收人無參與權，在土地征收法律關系中，征收人即國家，因土地征收公權力的行使而處于行政主導地位，被征收人則只能處于被動服從之地位。四是征地補償標準偏低，征地補償?shù)臉藴视蓪嵤┱鞯氐男姓�機關按照計劃經濟的思維來擬定和執(zhí)行，不具有市場化機制。五是征地救濟渠道不通暢，我國集體土地征收補償糾紛的司法審查實行行政裁決前置，且裁決前仍需協(xié)調程序前置，使得當事人的司法救濟權利受到很大的限制。
就我國現(xiàn)行集體土地征收制度在實踐中的運行狀況而言，通過分析相關社會調查和司法判決，可以發(fā)現(xiàn)在集體土地征收制度的運行實踐中，很多時候征收權的行使并不是基于公共利益之目的，《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國物權法》《中華人民共和國土地管理法》所規(guī)定的“為公共利益需要，可以征收土地”的條文，在實踐中被地方政府所“架空”，該條規(guī)定成為法律上的具文。從農民征收意愿的調查中，可以發(fā)現(xiàn)農戶不愿意征地的原因，其中補償太低是主要原因，但是生活無保障和很難找到非農工作也是重要原因。在征地程序規(guī)范的運行上，由于制度設計上的缺陷，土地征收的程序合法性在實踐中也往往流于形式。無論是征收決定，還是補償安置方案的制定，農民的參與權和知情權并沒有得到落實和有效的制度保障。在征地補償規(guī)范的運行上，在現(xiàn)有的標準之下，土地的價值是被嚴重低估的，失地農民往往只能獲得低水平的貨幣形式的安置補償，其長遠利益通常不被考量在內。承包地被征收后的補償方式主要是發(fā)放補償費，但是土地征收補償款對農戶生活保障的替代率并不高，從而導致很多農戶陷入失地又失業(yè)的境地。在征地救濟規(guī)范的運行上，我國現(xiàn)行集體土地征收制度項下的權利救濟渠道狹窄，司法與行政救濟效率低下，實踐中征地補償款被截留、扣減、挪用問題突出，甚至存在補償款分配不公和不到位的情況。實踐中，土地征收糾紛雖然并不常見，但由于大量涉及土地征收補償?shù)募m紛無法訴諸司法最終解決，社會矛盾突出，容易激化群體性事件的發(fā)生。以把手案例法律大數(shù)據(jù)平臺公開判決書為數(shù)據(jù)來源進行分析，涉及農村集體土地征收糾紛的民事訴訟主要集中于承包地征收補償費用分配和侵害集體經濟組織成員權益兩類案件。涉及土地征收類行政訴訟判決，主要分布在一般行政案由類和土地行政管理類判決，行政征收類判決比例較少，這表明土地征收中土地征收類行政訴訟救濟不通暢。
完善和重構我國的集體土地征收制度成為當前土地征收立法的必然要求。為此，首先應該更新立法理念：一是要堅持共享發(fā)展理念，讓被征收人參與土地發(fā)展增益的分配；二是要樹立城鄉(xiāng)一體化理念，賦予農村集體土地應有的法律地位；三是要遵循依法保護產權的理念，切實保護包括土地所有權和用益物權在內的土地產權；四是要明晰“抑公揚私”的立法理念，給予農民個體私權以更多的重視。其次應該變更當前集體土地征收立法模式，考慮到集中型與分散型土地征收立法模式各自的優(yōu)劣，結合我國當前的土地征收立法現(xiàn)狀，我國的集體土地征收立法應該選一種集中與分散相結合的立法模式。制定統(tǒng)一的土地征收法，把現(xiàn)行《中華人民共和國土地管理法》等法律法規(guī)中關涉集體土地征收的規(guī)范盡可能統(tǒng)一整合到一部土地征收立法當中，在其他法律中只留下一些原則性的規(guī)范即可。最后，結合《中華人民共和國土地管理法》（修正案）的公布，應該優(yōu)化具體的立法方案。一是要明晰公共利益條款，在實體上，堅持公共利益內涵界定之法定原則、比例原則；在程序上，設置前置調查、民主協(xié)商、聽證等程序制度。二是要細化征地程序規(guī)范。分別從集體土地征收的前置程序、審批程序、實施程序以及聽證程序等幾個方面加以完善。三是要提升征收補償標準。明確集體土地的征收補償應當遵守完全補償?shù)脑瓌t，集體土地所有權，土地上建筑物、構筑物所有權、地上農作物所有權、集體建設用地使用權、土地承包經營權、宅基地使用權、農地發(fā)展權等均應納入集體土地征收的補償范疇之內。在補償標準上，堅持以市場化作為其最基本的補償標準，同時考量被征地人的實際情況，探索取代單一貨幣補償方式的多元安置補償方式，健全征地補償款的分配方式。四是要健全征地救濟手段。建立多層次體系化的救濟渠道，具體而言，就是要建立權利行使之救濟方式，賦予被征收人索還請求權；完善行政救濟與司法救濟方式，拓寬當事人適用行政救濟與司法救濟的范圍，降低當事人尋求行政救濟與司法救濟的門檻。