本書序

李超民

習近平總書記十分重視新型智庫建設(shè)�！爸�己知彼，百戰(zhàn)不殆”是學習國內(nèi)外先進經(jīng)驗的應(yīng)有態(tài)度，上海財經(jīng)大學公共政策與治理研究院、美國財政與經(jīng)濟研究所就是在這一背景下成立的國內(nèi)高端專業(yè)化智庫，長期專注于研究美國財稅制度與經(jīng)驗，旨在為國家財經(jīng)治理、宏觀經(jīng)濟政策制定和財經(jīng)戰(zhàn)略布局，提供科學資料和決策依據(jù)，為財經(jīng)理論與政策科學研究、教學提供參考資料，并為推動美國財經(jīng)研究積累基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和學術(shù)支撐。目前，我們專注于兩方面工作，一是開展美國財稅制度研究，二是對美國財稅治理進行動態(tài)追蹤，編輯《美國財稅動態(tài)》月刊即為工作之一。我們自2016年《美國財稅動態(tài)》月刊出版以來，已走過了四 年歷程，我們對美國特朗普政治周期所涉及的政治經(jīng)濟和財政、社會政策的施政特點，有了更加全面、客觀的了解和把握。

民族復(fù)興需要理財。中國自古就有“民不益賦而天下用饒”的理財思想與傳統(tǒng)，然而時至近代，民族精神沉淪，列強肆虐神州，國際治理秩序顛覆，國家治理體制殘破，利權(quán)易手。而在二戰(zhàn)后全面崛起的美利堅合眾國，妙用大國博弈，先后致列強數(shù)敗俱傷，憑借天時、地利與人和，凌駕東西方各國之上至今已數(shù)十年。在美國崛起的背后，所倚仗的核心手段之一就是強大的財力基礎(chǔ)，而這與美國立 國之始即開始建立、后經(jīng)不斷充實的細密財稅制度分不開，更與這個重商主義國家的政治家善于財經(jīng)、經(jīng)略陸洋的理財實踐息息相關(guān)。然而自 20世紀末以來， 美國在歷經(jīng)互聯(lián)網(wǎng)泡沫破裂、“9·11”恐怖襲擊事件、阿富汗與伊拉克兩場長時 間的反恐戰(zhàn)爭，并遭遇經(jīng)濟“大衰退”（The Great Recession）打擊之后，國內(nèi)財政 形勢陡變，每月財政赤字上升到五六百億美元以上，連續(xù)出現(xiàn)巨額年度財政赤 字。截至2019年底債務(wù)總額將突破23萬億美元，美國全國人均大約負債6萬美元以上，債務(wù)總額的GDP占比高達108%，公眾持有的國債比重高達75%左右，而且在2019年第三季度將再次出現(xiàn)“債務(wù)上限”難題。雖想盡各種辦法，但仍是積重難返，導致聯(lián)邦政府屢屢面臨財政懸崖，嚴重影響財政金融信用。短短十多年內(nèi)，竟出現(xiàn)如此猛烈的國力逆轉(zhuǎn)，美國還有補救措施嗎？作為古老東方大國的中國如何學習它的理財經(jīng)驗、避免慘痛教訓呢？這些都是必須研究的問題。

美國財稅制度值得借鑒之處頗多。僅舉其要者，首先，預(yù)算制度是財政制度 的核心和基礎(chǔ)，也是財政改革的關(guān)鍵。美國最早建立了現(xiàn)代預(yù)算制度，并形成了 由美國總統(tǒng)直接控制預(yù)算大權(quán)的架構(gòu)，由白宮管理與預(yù)算辦公室（OMB）、國會預(yù)算辦公室（CBO）以及財政部等共同制定年度預(yù)算，以預(yù)算改革推動國家治理 結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，并根據(jù)需要不斷調(diào)整，以法律形式予以保障；在財稅管理層面，通過零 基預(yù)算、績效預(yù)算到綜合財務(wù)報告制度等手段，提升預(yù)算管理水平。其次，科學利用財政政策服務(wù)經(jīng)濟增長與就業(yè)，在支出制度上，按照強制支出和相機支出分類管理，保障基本民生后，再按照“量入為出”或者“量出為入”原則安排相機支 出；在稅收制度上，設(shè)置了以所得稅為主體的稅收制度，個人所得稅稅率較高，企 業(yè)所得稅稅率較低，同時還采用各種減免、抵扣、轉(zhuǎn)移支付手段，推動區(qū)域經(jīng)濟發(fā) 展和私人經(jīng)濟創(chuàng)業(yè)發(fā)展，解決就業(yè)和社會保障、醫(yī)療保障建設(shè)需求。再次，通過 利益集團博弈，在法制框架內(nèi)，尋求財政的可持續(xù)性。復(fù)次，財政政策與貨幣政策協(xié)調(diào)結(jié)合。最后，把握國際財稅治理制高點，引領(lǐng)并參與國際財稅合作，占盡國際財稅治理先機，并服務(wù)于大國財經(jīng)戰(zhàn)略需要，服務(wù)于國內(nèi)政治、經(jīng)濟、社會需 要。但是，美國財稅制度并非盡善盡美，這是由于其制度內(nèi)在缺陷難以克服造成的。所以延至當代，美國面臨越來越大的財政挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)為支出失控、債臺吃卯糧等。但核心問題是利益集團過于強大，而且利益集團綁架了財稅 政策，例如農(nóng)產(chǎn)品補貼集團、軍工利益集團、移民利益集團等，這些都意味著美國 必須改革財稅制度。然而，“財政乃庶政之母”，改革牽一發(fā)而動全身，有識之士都已看到，聯(lián)邦財政的不可持續(xù)才是根本難題，只有把削減支出、增加稅收、削減社會福利和醫(yī)療支出、降低軍費這些政策結(jié)合起來，才有助于改變當前窘境。然而，實施綜合改革又可能導致傷筋動骨、經(jīng)濟增長下滑，危及財政收入增長，還會 導致社會不穩(wěn)。美國財政治理的這些教訓是值得警惕的。