序

本書系筆者在國家社科基金項目“農(nóng)民工城市融入模型及政策仿真研究”（批準(zhǔn)號：10BRK012）成果的基礎(chǔ)上修改完善而成。項目研究過程中發(fā)現(xiàn)，中央及地方性政策指向及相關(guān)數(shù)據(jù)，不限于農(nóng)村進城務(wù)工人員，而是面向外來務(wù)工人員群體乃至整個流動人口，問卷調(diào)查及政策仿真以“外來務(wù)工人員”為主要研究對象，故本書最終定名為《融入城市：外來務(wù)工人員城市融入模型及政策仿真研究》。

伴隨我國城市化的推進，外來務(wù)工人員已經(jīng)成為一個規(guī)模巨大的特殊社會群體。外來務(wù)工人員的問題難以解決，很大程度上與該群體和城市化之間還沒有形成良性互動有關(guān)。隨著我國工業(yè)化和城市化水平的不斷提高，外來務(wù)工人員問題得以緩解的主要標(biāo)志，就是外來務(wù)工者與相應(yīng)人口不斷在城市沉淀，并逐步融入城市社會。外來務(wù)工人員的城市融入，折射出的是不同群體之間的利益關(guān)系，既涉及國家層面的宏觀政策，又與流入地的經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)、社會資源分配的規(guī)則、流入地居民的接納程度以及務(wù)工者的社會經(jīng)濟背景等因素相關(guān)。

從影響外來務(wù)工人員城市融入的宏觀和微觀因素看：（1）戶籍制度一直被視為影響外來務(wù)工人員城市融入的關(guān)鍵因素，是該群體面臨各種不公平的基礎(chǔ)性制度。戶籍制度及與之相捆綁的相關(guān)社會制度，把外來勞動力排斥在城市主流勞動力群體之外，并且在公共資源配置和公共服務(wù)方面始終存在區(qū)域性和制度性分割。近年來各地戶籍改革成效不一，改革領(lǐng)域所具有的政策推動和相機決策特征較為明顯。而未來改革的基本思路是:戶口與福利保障脫鉤，逐步消除外來人口和城市居民的身份差別，實行居住登記制度，實現(xiàn)自由遷徙和常住人口基本公共服務(wù)的全覆蓋。（2）土地流轉(zhuǎn)是推動外來務(wù)工人員市民化的重要環(huán)節(jié)。土地流轉(zhuǎn)既推動了農(nóng)民向農(nóng)民工的轉(zhuǎn)變，又促進了農(nóng)民工向市民的轉(zhuǎn)變，因此，土地流轉(zhuǎn)的順利運行有助于加速進城務(wù)工者的城市融入進程。（3）城鄉(xiāng)二元就業(yè)制度對外來務(wù)工人員城市融入有著重要影響。中央和地方政府應(yīng)該著力于促進勞動力跨戶籍、跨地區(qū)、跨行業(yè)的合理流動，打破二元勞動力市場的身份隔絕，創(chuàng)造一種公平的勞動力市場的競爭機制。（4）社會保障權(quán)是外來務(wù)工人員合法權(quán)益的重要組成部分。改革開放以來，以農(nóng)民工為主體的流動人口均不同程度地付出了社會保障權(quán)益代價，這種損失可能造成個人生活風(fēng)險的累積，進而加劇整體社會風(fēng)險。在制度設(shè)計上，應(yīng)優(yōu)先發(fā)展體現(xiàn)權(quán)利義務(wù)對應(yīng)關(guān)系的社會保障，適度發(fā)展非就業(yè)關(guān)聯(lián)性保障，同時，應(yīng)盡快改變分割的社會保障資源管理模式。（5）人力資本和社會資本是影響外來務(wù)工人員城市融入的重要因素。人力資本直接關(guān)系到外來務(wù)工者的非農(nóng)就業(yè)能力、收入水平，對其在城市的經(jīng)濟融入、社會融入乃至心理融入均存在顯著影響。關(guān)系型社會資本和契約型社會資本在外來務(wù)工者城市融入的不同階段，其影響具有差異性。

社會政策作為一個重要變量，影響著外來務(wù)工人員在城市的經(jīng)濟社會地位、謀生立足的能力、在城市發(fā)展的可能性，以及能否與城市居民共享經(jīng)濟社會發(fā)展成果。國家層面外來務(wù)工人員社會政策的演變歷程表現(xiàn)為兩個主線：一是城鄉(xiāng)二元戶籍制度改革，二是外來務(wù)工人員就業(yè)環(huán)境的改善及合法權(quán)益之維護。中央和政府職能部門對外來務(wù)工人員的社會政策調(diào)整持積極態(tài)度，政策目標(biāo)表現(xiàn)為：促進人口、勞動力的流動與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展相協(xié)調(diào)，追求經(jīng)濟的快速健康發(fā)展，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，保持國家政治、經(jīng)濟、社會的長期穩(wěn)定。現(xiàn)階段外來務(wù)工人員社會政策特征主要表現(xiàn)為：（1）在社會政策調(diào)整過程中以維護和保障外來務(wù)工人員的利益、實現(xiàn)共享社會發(fā)展成果為基準(zhǔn)；（2）城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是我國外來務(wù)工人員社會政策調(diào)整的基本框架、現(xiàn)實條件和行動基礎(chǔ)；（3）走向城鄉(xiāng)一體化，實現(xiàn)城鄉(xiāng)全面發(fā)展，即城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略布局、市場和資源配置的統(tǒng)一規(guī)劃。從區(qū)域?qū)用婵�，長三角地區(qū)的地方政府因地制宜，在遵循中央政府指導(dǎo)思想和基本原則的基礎(chǔ)上，在改善外來務(wù)工人員就業(yè)環(huán)境、加強與外來務(wù)工者福利和權(quán)益相關(guān)的社會保障制度建設(shè)、計劃生育管理與服務(wù)、勞動用工制度、戶籍及居住管理、子女教育、住房條件改善等方面做了大量工作；而珠三角地區(qū)政策的出臺緊跟時代的步伐，滿足現(xiàn)行實際情況的需要，外來務(wù)工人員在流入地享受的權(quán)利和福利待遇已經(jīng)逐步從單一的社會保險擴展到就業(yè)指導(dǎo)、職業(yè)培訓(xùn)、子女教育、社會救助及法律援助等多個方面，外來務(wù)工人員融入城市社會的制度性障礙在逐步減少。

本書對外來務(wù)工人員城市融入程度的測度從微觀層面和宏觀層面兩個層次進行。微觀層面的考察包括：一是基于個人或家庭的角度，運用擴展線性支出系統(tǒng)模型（ELES模型）測算外來務(wù)工人員在城市生活的基本需求，并與其收入水平相比較，反映外來務(wù)工人員城市融入的經(jīng)濟能力；二是通過建立市民化意愿的多元Logistic回歸模型，分析不同類型變量對外來務(wù)工人員市民化意愿的影響。宏觀層面的考察包括：一是基于公共資源配置視角，分析公共資源配置狀況及均衡性、外來人口對公共資源分配的攤薄效應(yīng)，以及公共資源配置中存在的問題；二是通過構(gòu)建財政壓力—政策響應(yīng)模型及政策仿真，測算提高外來務(wù)工人員的城市融入程度，可能帶來的財政壓力以及如何進行政策優(yōu)化設(shè)計。

本書認為，外來務(wù)工人員城市融入的福利政策效應(yīng)，取決于兩個關(guān)鍵因素：財政壓力和政策響應(yīng)能力。財政壓力是地方政府在外來人口管理制度安排和福利政策設(shè)計中需要考慮的重要因素。測算結(jié)果顯示，如果外來人口有資格獲得相應(yīng)的市民待遇，地方政府在社會保險和最低生活保障方面將面臨較大財政壓力。根據(jù)現(xiàn)階段補貼水平，子女教育與住房保障帶來的財政補貼壓力應(yīng)該在承受能力范圍之內(nèi)。將外來務(wù)工人員納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險，并不斷擴大覆蓋面、提高參保率，對縮小戶籍人口快速老齡化導(dǎo)致的養(yǎng)老基金缺口具有較好的補償作用。但從長遠看，隨著外來人口繼續(xù)滯留概率提高，未來的養(yǎng)老金待遇給付增加，外來務(wù)工人員的“養(yǎng)老金紅利”將會轉(zhuǎn)變?yōu)椤梆B(yǎng)老金負債”。外來務(wù)工人員的社會保險特別是社會救濟問題，如果不能在中央財政的框架下予以解決，這項政策安排將給地方政府帶來巨大的財政成本，使它在現(xiàn)階段并不具備足夠的可行性。政府的政策響應(yīng)能力表現(xiàn)在兩個方面：一是籌資能力，二是政策協(xié)調(diào)性，兩者相輔相成。其中，籌資能力在很大程度上與地方經(jīng)濟發(fā)展特別是財力相關(guān)聯(lián)，政策協(xié)調(diào)性受制于政府之間乃至部門之間的合作關(guān)系。中央政府、流入地政府、流出地政府以及各職能部門之間的協(xié)調(diào)關(guān)系，各主體目標(biāo)利益的不一致性，勢必會對外來務(wù)工人員福利體系的構(gòu)建產(chǎn)生影響。推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、促進外來務(wù)工人員城市融入，不僅要打破現(xiàn)行戶籍制度障礙，更重要的是促進基本公共服務(wù)和社會福利的均等化，問題的實質(zhì)在于財政體制。

外來務(wù)工人員城市融入是一個長期過程，其重要表現(xiàn)是獲取平等的市民權(quán)利，而制度障礙是阻礙外來務(wù)工人員城市融入的重要因素，包括戶籍制度、勞動就業(yè)制度、土地流轉(zhuǎn)制度、社會保障制度等領(lǐng)域的改革，以及涉及外來務(wù)工人員城市融入成本分擔(dān)和公共資源與公共服務(wù)供給的財政體制改革，改革成效將在很大程度上影響該群體城市融入的進展和質(zhì)量。現(xiàn)階段應(yīng)按照如下政策思路推進：（1）積極推進戶籍制度改革，鼓勵有條件、有意愿的外來務(wù)工者在城市落戶；（2）以居住證為依托，構(gòu)建起“梯度賦權(quán)”的公共服務(wù)供給機制；（3）建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一、競爭有序的勞動力市場體系；（4）推進農(nóng)村土地制度改革，建立健全土地流轉(zhuǎn)市場；（5）進一步提高城市公共管理水平和公共服務(wù)資源配置能力；（6）進一步完善公共財政體制，建立外來務(wù)工人員城市融入的成本分擔(dān)機制；（7）完善公共服務(wù)供給模式，建立公共服務(wù)供給的最低標(biāo)準(zhǔn)制度。