制度紅利塑就中國城市發(fā)展70年輝煌歷程 潘家華 潘家華，中國社會(huì)科學(xué)院學(xué)部委員，城市發(fā)展與環(huán)境研究所所長，研究員，博士生導(dǎo)師。 新中國成立70年，實(shí)現(xiàn)了從農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)、從鄉(xiāng)村主體向城市主體的整體轉(zhuǎn)型，這一成功轉(zhuǎn)型的載體就是城市。城市化水平從10%提升到60%，城市的人口規(guī)模從不足0.6億增加到8.3億，城市數(shù)量從132個(gè)擴(kuò)大到672個(gè)，城市硬件基礎(chǔ)設(shè)施比肩歐美發(fā)達(dá)國家。70年中國城市發(fā)展，速度之快、規(guī)模之大、績效之好，在世界城市發(fā)展史上是絕無僅有的。70年來，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，我國社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為社會(huì)治理效能所形成的制度紅利，塑就了中國城市發(fā)展70年的輝煌歷程，而這一制度紅利的釋放和放大，為改革開放和工業(yè)化提供了原動(dòng)力。當(dāng)然，制度紅利的資產(chǎn)或“本錢”，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民是基礎(chǔ)。站在新的歷史方位，創(chuàng)新體制，融合城鄉(xiāng)，就成為中國城市發(fā)展再出發(fā)的必然導(dǎo)向。 新中國成立之初，基礎(chǔ)薄弱，技術(shù)落后，資金短缺，人口眾多，生產(chǎn)力低下，人民日益增長的物質(zhì)生活需求和落后的勞動(dòng)生產(chǎn)力矛盾十分突出。在完成新民主主義革命，實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義改造的進(jìn)程中，逐步在法律和治理構(gòu)架上形成了中國特色社會(huì)主義的制度體系，為中國城市的有序發(fā)展提供了制度保障，使得中國城鎮(zhèn)化得以低成本、高效率、全方位推進(jìn)。土地的社會(huì)主義公有制度，為城市老城改造和外延擴(kuò)張的規(guī)劃建設(shè)管理與運(yùn)行，提供了快捷空間保障，法律秩序相對(duì)簡單，獲取成本相對(duì)低廉，操作實(shí)施高屋建瓴。許多占地?cái)?shù)平方公里，乃至數(shù)十平方公里的工業(yè)和城市項(xiàng)目幾乎沒有遇到土地征用的困難。改革開放后，政府低價(jià)征用的土地，運(yùn)用“招、拍、掛”的市場(chǎng)手段，成為城市發(fā)展的資金來源，一些城市的“賣地”收入，成為城市發(fā)展和運(yùn)行所依賴的“土地財(cái)政”。1958年確立城鄉(xiāng)二元的戶籍制度，不僅確保了城市人口規(guī)模的有序擴(kuò)張，而且降低甚至豁免了城市獲取非戶籍人口勞動(dòng)貢獻(xiàn)而不擔(dān)負(fù)其城市基本社會(huì)服務(wù)的成本。從城市形態(tài)上成功有效避免了許多發(fā)展中國家在城市化進(jìn)程中的“貧民窟”現(xiàn)象。中國城市的有序發(fā)展還得益于一套權(quán)限激勵(lì)的層級(jí)制度。直轄市、副省級(jí)城市、地級(jí)市、縣級(jí)市、副縣級(jí)市、鎮(zhèn)，層級(jí)越高，城市發(fā)展的權(quán)限和資源調(diào)動(dòng)能力越大，越有助于城市發(fā)展。即使是同一層級(jí)，例如縣改為市，鄉(xiāng)改鎮(zhèn)，行政層級(jí)不變，但城市發(fā)展的權(quán)限不同�？h級(jí)市或鎮(zhèn)更名后，可以征收城市建設(shè)費(fèi)，可以規(guī)劃建設(shè)工業(yè)園區(qū)，可以規(guī)劃城市建設(shè)。這一行之有效的不同層級(jí)的城市，構(gòu)成具有中國特色的城市體系。 中國城市發(fā)展制度紅利的釋放，需要渠道或原動(dòng)力。主要表現(xiàn)為工業(yè)化的拉動(dòng)和改革開放的放大效應(yīng)。土地公有，如果沒有需求則土地公有的制度紅利就不會(huì)得到釋放。新中國成立后，啟動(dòng)了工業(yè)化進(jìn)程，尤其是蘇聯(lián)援建的156個(gè)工業(yè)建設(shè)項(xiàng)目以及后續(xù)的重大產(chǎn)業(yè)投資項(xiàng)目。例如武漢鋼鐵公司工業(yè)占地?cái)?shù)十平方公里，生活區(qū)“紅鋼城”規(guī)劃數(shù)十萬人口。土地征用，成本極低，直接轉(zhuǎn)變土地利用性質(zhì)，從農(nóng)業(yè)用地變更為城市和工業(yè)用地。三線建設(shè)期間投資興建的汽車城十堰市，特種鋼鐵新城攀枝花，乃至于改革開放后的新城深圳，150平方公里的鄭東新城，土地征用均未有任何障礙。這在土地私有的資本主義國家，如此規(guī)模的城市建設(shè)，在短時(shí)期征用，而且成本低廉，幾乎是不可想象的。行政層級(jí)的設(shè)置為城市發(fā)展提供了管理保障。為工業(yè)投入而建立的大慶、寶鋼、首鋼、十堰等，均直接規(guī)定為地級(jí)的大慶市、寶山區(qū)、石景山區(qū)、十堰市等，而沒有經(jīng)過工業(yè)化的緩慢過程。深圳從一個(gè)縣級(jí)行政單元升格為副省級(jí)城市，相應(yīng)的行政權(quán)限保障了其城市職能的發(fā)揮。中國制度上的集中力量辦大事，客觀上促進(jìn)了資源的聚集，產(chǎn)生輻射拉動(dòng)和資源虹吸的雙重效應(yīng)，其影響程度和范圍，隨行政層級(jí)的提高而擴(kuò)大。 放大城市發(fā)展制度紅利的主要因子為改革開放。在嚴(yán)格的二元戶籍制度下，人口紅利難以得到釋放。改革開放后，農(nóng)業(yè)戶籍人口從“離土不離鄉(xiāng)”到“離土又離鄉(xiāng)”，再到城市落戶，提供了工業(yè)化的勞動(dòng)力需求，以常住人口的方式，擴(kuò)大了城市人口規(guī)模。而對(duì)外開放帶來的資金、技術(shù)、海外市場(chǎng)、城市發(fā)展理念，使得土地制度、戶籍制度和層級(jí)制度的城市發(fā)展紅利得以加速實(shí)現(xiàn)，放大實(shí)現(xiàn)。從制度紅利釋放的速率和效應(yīng)看，城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展70年可大致劃分為三個(gè)階段：1949～1978年的重工業(yè)發(fā)展階段、1979～2011年的快速工業(yè)化階段、2012年后進(jìn)入工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的新常態(tài)。階段Ⅰ采用資本密集型的重工業(yè)化發(fā)展，城市的數(shù)量和規(guī)模擴(kuò)張速度較快，但勞動(dòng)力就業(yè)容量小，城市化速率提升緩慢。值得注意的是，1960年代初城市化率甚至出現(xiàn)負(fù)增長，但從城市人口的絕對(duì)數(shù)量看，并沒有減少，因?yàn)槠溟g人口出生率高，人口增量大。階段Ⅱ可細(xì)分為1979～1999年勞動(dòng)力密集型的工業(yè)化和2000～2011年的資本密集型工業(yè)化，勞動(dòng)力需求大，城市服務(wù)業(yè)就業(yè)容量大，成為城市化加速發(fā)展時(shí)期，戶籍制度所帶來的人口紅利，成為城市發(fā)展的制度紅利來源。進(jìn)入階段Ⅲ，戶籍制度的紅利日漸式微，土地制度的紅利空間也不斷減小。但行政層級(jí)制度紅利趨于放大，行政層級(jí)高的特大城市、大城市在城市軌道交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面明顯優(yōu)于層級(jí)較低、規(guī)模較小的城市，城市發(fā)展出現(xiàn)大城市化趨勢(shì)。 紅利之所以能夠產(chǎn)生，是因?yàn)橛匈Y本或“本錢”。而且，紅利的獲取并不強(qiáng)調(diào)分配的公正或公平。從這一意義上講，城市發(fā)展的制度紅利，“本金”或“成本”自然就是制度本身，也就是城鄉(xiāng)關(guān)系的制度規(guī)定性。第一，就農(nóng)業(yè)與工業(yè)看，改革開放前通過工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差，將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的剩余全部轉(zhuǎn)移到發(fā)展工業(yè)。進(jìn)入21世紀(jì)，財(cái)政補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)，取消農(nóng)業(yè)稅，但農(nóng)業(yè)的比較收益仍低于工業(yè)，處于競(jìng)爭(zhēng)劣勢(shì)地位。第二，就農(nóng)民和市民二元戶籍關(guān)系看，農(nóng)民社會(huì)保障程度弱，社會(huì)服務(wù)層次低。戶籍制度保留單向通道，將農(nóng)業(yè)戶籍中的優(yōu)質(zhì)人力資本通過高考、中考、招工、參軍等形式，流向城市，使農(nóng)民群體人力資本的整體素質(zhì)趨弱。第三，具有空間載體屬性如生態(tài)環(huán)境容量資產(chǎn)的農(nóng)村土地，土地升值的流向是單一的，從農(nóng)村集體土地流向城市工業(yè)和商住用地。而生態(tài)環(huán)境容量資產(chǎn)的使用，則至少是城鄉(xiāng)共享的，甚至是城市、工業(yè)污染物的吸納場(chǎng)所。因此，城市發(fā)展的制度紅利，成就了新中國輝煌的城市發(fā)展進(jìn)程，但從某種角度看，農(nóng)業(yè)、農(nóng)民和農(nóng)村作為這種制度的“本金”，沒有獲得應(yīng)有的補(bǔ)償。 應(yīng)當(dāng)說，制度紅利鋪就了城市發(fā)展的快捷通道。那么，制度紅利是否可能繼續(xù)延伸或暢通這一路徑呢？在社會(huì)進(jìn)入城市主體后，制度紅利日漸趨薄、消失甚至為負(fù)。越來越多的農(nóng)民不愿意放棄農(nóng)村戶籍，互聯(lián)網(wǎng)的普及和生態(tài)空間作為生活品質(zhì)的內(nèi)容日益受到重視，社會(huì)服務(wù)均等化和社會(huì)管理扁平化，城市的優(yōu)勢(shì)也日趨弱化。更重要的是城市和鄉(xiāng)村人口的均衡，在發(fā)達(dá)國家，城鄉(xiāng)社會(huì)公共服務(wù)無差別，居民選擇城或鄉(xiāng)，是個(gè)人偏好，而非剛性需求。從這一意義上講，對(duì)于未來城市發(fā)展，需要再認(rèn)識(shí)：就是城鄉(xiāng)一體，工農(nóng)融合，城市讓生活更美好，鄉(xiāng)村讓人們更向往。城鄉(xiāng)融通，雙向流動(dòng)，鄉(xiāng)村非農(nóng)用地可以入市，城市資本可以下鄉(xiāng)。城市居民不僅可以通過歷史上的告老還鄉(xiāng)、衣錦還鄉(xiāng)、解甲歸田攜帶資金、技術(shù)、人才和信息下鄉(xiāng)，投資商、企業(yè)家也可以到鄉(xiāng)村置地創(chuàng)業(yè)。因此，展望未來的城市發(fā)展之路，是城鄉(xiāng)融合，產(chǎn)業(yè)融合的一體化發(fā)展。