前　　言 貧弱群體是世界各國(guó)在社會(huì)發(fā)展中普遍面臨的社會(huì)問題，為此，各國(guó)政府在不同發(fā)展階段均實(shí)施了切實(shí)有效的應(yīng)對(duì)政策，致力于解決貧弱群體問題所帶來的負(fù)面影響。因而，以全球化視野來探究各國(guó)應(yīng)對(duì)貧弱群體問題的政策經(jīng)驗(yàn)，不僅能夠總結(jié)提煉出解決貧弱群體問題的可行路徑，還可以為中國(guó)現(xiàn)階段治理社會(huì)轉(zhuǎn)型中的貧弱群體問題提供可借鑒方案。事實(shí)上，貧弱群體所需要的幫助和支持可以由家庭和社區(qū)提供，但是由于日趨復(fù)雜的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，僅依靠這些機(jī)構(gòu)所提供的福利已經(jīng)很難應(yīng)對(duì)，國(guó)家與社會(huì)需要探索出更多方式來應(yīng)對(duì)貧弱群體問題。綜觀世界，各國(guó)政府相繼為貧弱群體提供了比較完善的基礎(chǔ)保障與發(fā)展支持，并以此構(gòu)建綜合性的政策體系，已經(jīng)成為提升貧弱群體福利的戰(zhàn)略性舉措。其中，傳統(tǒng)的福利政策著重于維持人的生存而只是給予經(jīng)濟(jì)援助，而積極的福利政策在實(shí)施手段上則重在以人的發(fā)展為導(dǎo)向。在應(yīng)對(duì)貧弱群體問題上，眾多發(fā)達(dá)國(guó)家在制定與實(shí)施各項(xiàng)政策上具有代表性，他們根據(jù)自身國(guó)情與社情及其變化采取措施，實(shí)現(xiàn)了貧弱群體政策的歷史轉(zhuǎn)型并取得了良好的治理成效。其全方位構(gòu)建的貧弱群體政策體系，為形成現(xiàn)代社會(huì)保障制度與實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。 社會(huì)治理實(shí)際上就是“治理社會(huì)”，是一種形成公共理想的社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展效果的治理模式，其通過一系列的價(jià)值、政策和制度來推進(jìn)一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)進(jìn)步與社會(huì)發(fā)展。社會(huì)治理的核心要義是維護(hù)社會(huì)的公正、公平與正義，相應(yīng)實(shí)踐中既要有正式制度與政策的設(shè)計(jì)，又要有各類主體與要素的參與，且每個(gè)公民均擁有機(jī)會(huì)參加到社會(huì)建設(shè)當(dāng)中，平等地享受社會(huì)改革帶來的社會(huì)紅利。事實(shí)上，發(fā)達(dá)國(guó)家在治理貧弱群體問題中并不是一帆風(fēng)順的，在治理模式的艱難構(gòu)建中也曾出現(xiàn)過各類瓶頸，主要表現(xiàn)為貧弱群體覆蓋面擴(kuò)大、福利依賴性增強(qiáng)等方面。然而，這些問題的核心并不是持續(xù)高福利能夠解決的，而是要更多依靠貧弱群體自身的文化提升與再造能力重建，對(duì)于許多發(fā)達(dá)國(guó)家而言著實(shí)是一項(xiàng)艱巨且長(zhǎng)期的社會(huì)工程。由于發(fā)達(dá)國(guó)家在經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)與文化等方面的發(fā)展水平參差不齊，其所制定與執(zhí)行的貧弱群體政策在理念、內(nèi)容、方法、結(jié)構(gòu)等方面同樣存在差異。例如，英國(guó)貧弱群體政策構(gòu)成以“社會(huì)投資”為核心的政策體系，將貧弱群體的“社會(huì)福利”成功轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮ぷ鞲＠�”，取得了政府�?cái)政減負(fù)、公眾滿意度提高、社會(huì)力量壯大等積極效果；法國(guó)貧弱群體政策注重長(zhǎng)期投資與增強(qiáng)貧弱群體的自我發(fā)展能力，但同時(shí)卻遭受到行業(yè)保護(hù)的限制，其對(duì)法國(guó)福利改革產(chǎn)生很大阻力且造成一定的社會(huì)動(dòng)蕩。實(shí)際上，效率與公平一直以來都是政府同時(shí)兼顧但相互矛盾的價(jià)值追求，其中社會(huì)公平體現(xiàn)出兩條基本原則：一是平等原則，即每個(gè)人都應(yīng)該在社會(huì)中享有平等的權(quán)利；二是差別原則，即有利于境遇最差的人們的最大利益。從公平視角來看，發(fā)達(dá)國(guó)家貧弱群體政策在很多方面確實(shí)帶有普遍性的共識(shí)，例如運(yùn)用多元的政策手段來治理貧弱群體問題，堅(jiān)持對(duì)每個(gè)貧弱群體予以生活保障與發(fā)展機(jī)會(huì)的支持，強(qiáng)調(diào)通過加入社會(huì)力量、創(chuàng)新服務(wù)模式來提升貧弱群體在社會(huì)中的存在感與幸福感。 阿瑪?shù)賮啞ど�在貧困研究中指出：將傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展觀擴(kuò)展到人與社會(huì)的權(quán)利自由觀，讓人們享有更多權(quán)利，擁有更多機(jī)會(huì)，才能夠真正解決貧困問題。發(fā)達(dá)國(guó)家在發(fā)展貧弱群體權(quán)利中取得了一定成效，然而它們所面對(duì)的貧弱群體問題并不會(huì)自然消亡，其主要在于發(fā)達(dá)國(guó)家貧弱群體的來源屬性：一方面，由于自身與家庭條件變動(dòng)所產(chǎn)生，貧弱狀態(tài)是任何公民在生命周期中均可能發(fā)生的，主要包括老弱者、喪失父母的兒童、殘障人等；另一方面，由于政策調(diào)整或突發(fā)事件影響而衍生的意外性后果，貧弱群體是在某個(gè)時(shí)期所形成的特殊社會(huì)群體，主要包括相對(duì)貧困者、失業(yè)不利者、少數(shù)族裔等。因此，發(fā)達(dá)國(guó)家在不同發(fā)展階段均可能形成貧弱群體，各種來源的貧弱群體如若交織在一起，就將對(duì)國(guó)家治理與社會(huì)發(fā)展造成極大的阻礙。比較而言，中國(guó)貧弱群體問題更多是在相應(yīng)時(shí)代背景下長(zhǎng)期積累而成的，實(shí)質(zhì)上是特定時(shí)期由于各項(xiàng)政策制定而產(chǎn)生的意外性后果，其貧弱群體構(gòu)成相對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家也更加清晰。 基于此，本書選取了在治理貧弱群體問題上具有代表性的幾個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家，主要包括英國(guó)、美國(guó)、德國(guó)、法國(guó)與北歐諸國(guó)。這些國(guó)家都曾經(jīng)或正在發(fā)生著失業(yè)、貧困、老齡化等貧弱群體問題，它們通過積極制定貧弱群體政策并強(qiáng)化政策轉(zhuǎn)型以實(shí)現(xiàn)有效治理。在確定研究對(duì)象后，本書詳細(xì)梳理了這些國(guó)家從經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型到走向現(xiàn)代化過程中貧弱群體政策的實(shí)踐內(nèi)容、轉(zhuǎn)型特征以及治理經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)然，制定并實(shí)施貧弱群體政策作為每個(gè)國(guó)家的社會(huì)發(fā)展中必須承擔(dān)的歷史責(zé)任，它也可能伴隨著復(fù)雜多變的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)而生成新的社會(huì)問題，因而貧弱群體政策也應(yīng)當(dāng)經(jīng)得起時(shí)代變遷的考驗(yàn)，發(fā)達(dá)國(guó)家這些相對(duì)成熟的政策經(jīng)驗(yàn)為中國(guó)治理貧弱群體問題帶來了前所未有的借鑒意義。本書圍繞著“外國(guó)貧弱群體政策”這個(gè)主題分五章展開。 第一章，英國(guó)貧弱群體的保護(hù)與支持政策。英國(guó)關(guān)注貧弱群體并制定貧弱群體政策具有深遠(yuǎn)的歷史根源。其以1601年《伊麗莎白濟(jì)貧法》為起點(diǎn)，陸續(xù)地制定系統(tǒng)化的貧弱群體政策并成為現(xiàn)代社會(huì)保障制度的發(fā)源地。本章以政策結(jié)構(gòu)為立足點(diǎn)，發(fā)現(xiàn)英國(guó)貧弱群體政策既保障貧弱群體的基本生活，又促進(jìn)和支持他們的再發(fā)展能力，構(gòu)建了比較科學(xué)和完備的政策體系，為世界各國(guó)開展貧弱群體問題治理提供了參考樣板。中國(guó)治理相應(yīng)問題可以借鑒英國(guó)經(jīng)驗(yàn)，但需要充分結(jié)合本土實(shí)際，強(qiáng)化從保護(hù)到支持的政策轉(zhuǎn)型，力爭(zhēng)社會(huì)各種力量參與其中。 第二章，美國(guó)貧弱群體的保護(hù)與支持政策。美國(guó)應(yīng)對(duì)貧弱群體問題推行了一系列較為完善的社會(huì)福利政策，是美國(guó)扶持貧弱群體的重要手段之一。本章在對(duì)美國(guó)貧弱群體內(nèi)涵和外延界定的基礎(chǔ)上，區(qū)分并分別梳理了美國(guó)貧弱群體的保護(hù)政策及支持政策。最終，本章從政策理念、政策方法、政策內(nèi)容、政策相關(guān)主體等方面入手，探討針對(duì)美國(guó)貧弱群體的政策從保護(hù)到支持的轉(zhuǎn)型，并分析出美國(guó)貧弱群體政策的經(jīng)驗(yàn)對(duì)中國(guó)的啟示。 第三章，德國(guó)貧弱群體的保護(hù)與支持政策。德國(guó)在俾斯麥時(shí)期就開始制定針對(duì)高危行業(yè)的貧弱群體政策，從20世紀(jì)中期逐漸建立起覆蓋全體國(guó)民的福利制度。在政策發(fā)展歷程中，德國(guó)依靠完善的社會(huì)保障制度，輔以針對(duì)貧弱群體的專門法和特殊政策，實(shí)現(xiàn)了對(duì)貧弱群體問題的有效治理。本章以政策功能為基礎(chǔ)，梳理德國(guó)貧弱群體政策的發(fā)展過程和主要特點(diǎn)，探索出德國(guó)社會(huì)改革實(shí)踐中的貧弱群體政策重心轉(zhuǎn)移的特征，其有益的理念、經(jīng)驗(yàn)和做法值得中國(guó)學(xué)習(xí)和借鑒。 第四章，法國(guó)貧弱群體的保護(hù)與支持政策。法國(guó)高保障標(biāo)準(zhǔn)的社會(huì)福利制度一直備受關(guān)注，其貧弱群體政策具有明顯的保守型福利特點(diǎn)，表現(xiàn)為很高的保護(hù)水平和人性化的理念。本章探討法國(guó)貧弱群體政策發(fā)展變化的特點(diǎn)，發(fā)現(xiàn)法國(guó)政府針對(duì)傳統(tǒng)的保障對(duì)象著重增強(qiáng)其自我發(fā)展能力，其改革趨勢(shì)體現(xiàn)出了政策重心由保護(hù)向支持的轉(zhuǎn)變，雖然促進(jìn)了人的全面進(jìn)步并逐漸構(gòu)建起發(fā)展型福利制度，但同時(shí)法國(guó)福利制度改革也受到了歷史因素很大制約。這種改革過程既為中國(guó)提供了經(jīng)驗(yàn)和借鑒，也告誡我們需要警惕和謹(jǐn)慎對(duì)待改革的教訓(xùn)與挫折。 第五章，北歐國(guó)家貧弱群體的保護(hù)與支持政策。北歐國(guó)家應(yīng)對(duì)貧弱群體問題的社會(huì)發(fā)展模式占有極端重要的地位，該模式是以社會(huì)民主黨的價(jià)值觀念為基礎(chǔ)建立起來的。本章探討北歐國(guó)家針對(duì)貧弱群體保護(hù)與支持政策的典型特征，并挖掘其與西方其他國(guó)家存在的主要不同，其中主要分析政府主導(dǎo)、工作福利、政策超前性等特征。與此同時(shí)，本章系統(tǒng)地總結(jié)了北歐國(guó)家所形成的享譽(yù)全球的“北歐模式”，北歐國(guó)家所構(gòu)建的綜合模式以及發(fā)展改革過程中所積累的有益經(jīng)驗(yàn)，為中國(guó)如何構(gòu)建現(xiàn)代化的福利體系，并積極為貧弱群體制定全面性政策均提供了有效參考。 總體而言，發(fā)達(dá)國(guó)家的貧弱群體政策大多經(jīng)歷了百年發(fā)展歷史，并且通過積極的政策轉(zhuǎn)型取得了良好的治理效果。本書的核心觀點(diǎn)是，發(fā)達(dá)國(guó)家的貧弱群體問題是社會(huì)發(fā)展階段與政策制定調(diào)整雙向過程中出現(xiàn)的結(jié)構(gòu)性問題，通過保護(hù)到支持的政策轉(zhuǎn)型，發(fā)達(dá)國(guó)家改變貧弱群體的基本需求與發(fā)展?fàn)顩r，從而達(dá)到貧弱群體問題的階段性治理。貧弱群體政策轉(zhuǎn)型是社會(huì)轉(zhuǎn)型的顯著特征，同時(shí)也是各個(gè)國(guó)家走向社會(huì)現(xiàn)代化的必經(jīng)之路，發(fā)達(dá)國(guó)家的轉(zhuǎn)型歷程為中國(guó)現(xiàn)階段治理貧弱群體問題提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)然，中國(guó)貧弱群體政策在資源配置、結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型等方面的調(diào)整中，卻也意外地導(dǎo)致了一些特殊社會(huì)問題，比如說政治表達(dá)和治理參與途徑狹窄、利益代表與社會(huì)支持嚴(yán)重不足等，其深刻反映出中國(guó)現(xiàn)階段所制定的貧弱群體政策仍舊存在缺失與縫隙，因而當(dāng)前亟須結(jié)合自身實(shí)際情況以發(fā)展出更多本土的政策法寶，通過擴(kuò)大社會(huì)力量參與治理以促成政策轉(zhuǎn)型。 本書通過以上梳理試圖立足高遠(yuǎn)認(rèn)識(shí)貧弱群體問題，并在當(dāng)前劇烈變遷的世界體系中尋找各國(guó)治理貧弱群體問題的共同經(jīng)驗(yàn)。最后，筆者衷心地希望本書能夠?yàn)榘l(fā)達(dá)國(guó)家治理貧弱群體問題積累典型案例，同時(shí)能夠?yàn)橹袊?guó)解決貧弱群體問題與實(shí)現(xiàn)社會(huì)現(xiàn)代化提供有益參考。伴隨著政治文明的進(jìn)步，世界各國(guó)皆在應(yīng)對(duì)貧弱群體問題上全力探索，這不僅關(guān)乎一個(gè)國(guó)家發(fā)展中社會(huì)改革的成敗，更加關(guān)系各國(guó)民眾對(duì)政府的信任程度。因此，在應(yīng)對(duì)紛繁復(fù)雜的貧弱群體問題上，只有堅(jiān)持轉(zhuǎn)型視角并立足民眾利益，持續(xù)加強(qiáng)對(duì)貧弱群體的社會(huì)服務(wù)，善于運(yùn)用綜合性政策體系，才能夠全面提升社會(huì)治理能力，切實(shí)解決貧弱群體的生存與發(fā)展問題，最終實(shí)現(xiàn)國(guó)家持久發(fā)展與社會(huì)全面進(jìn)步。