本書通過對積極就業(yè)政策執(zhí)行的實然描述和理論透析,厘清和探討了積極就業(yè)政策構(gòu)成要素、演進階段、執(zhí)行現(xiàn)狀、執(zhí)行模式、執(zhí)行成效及執(zhí)行中的問題;以構(gòu)建的積極就業(yè)政策執(zhí)行分析框架作為研究規(guī)范和邏輯起點,以相關變量為切入點,通過剖析關鍵要素對政策執(zhí)行不同層面的影響,嘗試改善積極就業(yè)政策執(zhí)行效果、效率、效能的對策。本書可為相關部門提供參考或借鑒價值。
就業(yè),民生之本,安國之策。為解決就業(yè)、促進創(chuàng)業(yè),國家制定了一系列積極就業(yè)政策。積極就業(yè)政策指政府以治理失業(yè)和促進就業(yè)為取向的宏觀政策體系,包括保護性就業(yè)政策、市場性就業(yè)政策和戰(zhàn)略性就業(yè)政策。具體政策工具包括公益性崗位、社會保險補貼、職業(yè)介紹、職業(yè)培訓、創(chuàng)業(yè)擔保貸款及扶持公共就業(yè)服務機構(gòu)等。
積極就業(yè)政策執(zhí)行的成敗直接決定其政策目標能否實現(xiàn)。省級政府是中央政府的次級代理機構(gòu),執(zhí)行中央政府出臺的積極就業(yè)政策,其執(zhí)行成敗直接決定中央積極就業(yè)政策目標能否實現(xiàn)。為使研究更具有權(quán)威性和具體性,更具有說服力和表現(xiàn)力,我并沒有將研究對象就業(yè)政策執(zhí)行置于全國范圍展開研究,也沒有將各層級政府的就業(yè)政策執(zhí)行展開分析,而是選擇了具有代表性的中間層政府省級政府,而是選擇了調(diào)研較方便、數(shù)據(jù)較完整的遼寧省政府及其所轄市。但是,這并不影響就業(yè)政策執(zhí)行論的研究目標和研究效果,畢竟可通過部分反映全局,可透過個別展現(xiàn)全貌。
研究就業(yè)政策執(zhí)行論的意義不在于研究本身,而是在于發(fā)現(xiàn)研究就業(yè)政策執(zhí)行的理論分析框架,在于發(fā)現(xiàn)影響就業(yè)政策執(zhí)行的關鍵變量及其維度,在于發(fā)現(xiàn)總結(jié)出就業(yè)政策發(fā)展的四階段論,在于發(fā)現(xiàn)就業(yè)政策執(zhí)行的五種模式,更在于發(fā)現(xiàn)提升就業(yè)政策執(zhí)行效果的方法論。
本書將就業(yè)政策執(zhí)行作為研究對象,將其置于府際關系的復雜動態(tài)過程中探討遼寧省政府積極就業(yè)政策執(zhí)行活動,探索府際互動模式背后的理性、觀念因素如何影響積極就業(yè)政策執(zhí)行主體的認知和行動。這對豐富、發(fā)展府際關系和政策執(zhí)行具有理論意義,對提高積極就業(yè)政策執(zhí)行效果、效能、效率具有現(xiàn)實意義。
本書試圖通過案例分析、實地訪談和文獻分析的方法,采用府際關系理論為指導,以影響府際關系的關鍵要素、我國府際關系運行的現(xiàn)實基礎、國外學者的府際政策執(zhí)行溝通模型為基礎,構(gòu)建遼寧省積極就業(yè)政策執(zhí)行分析框架。確定了自變量誘導要素和約束要素;因變量遼寧省積極就業(yè)政策執(zhí)行;中介變量遼寧省政府的能力要素。這一概念框架為本書的研究確定了邊界和主要觀測點。
本書首先厘清遼寧省積極就業(yè)政策構(gòu)成、發(fā)展演進、執(zhí)行現(xiàn)狀、執(zhí)行成效及存在問題,為分析遼寧省積極就業(yè)政策執(zhí)行做素材鋪墊、現(xiàn)實考證和客觀依據(jù)。繼而通過實證調(diào)研和文獻研究分析遼寧省積極就業(yè)政策執(zhí)行是否真正實現(xiàn)了既定政策目標、采取了何種執(zhí)行模式、取得何種成效、還存在哪些問題等。在此基礎上,運用概念分析框架分析了推動遼寧省積極就業(yè)政策執(zhí)行的有利因素和限制性因素。
一方面,部分誘導因素、約束因素和能力因素對遼寧省積極就業(yè)政策的執(zhí)行產(chǎn)生了積極影響。在誘導要素維度,府際縱向分權(quán)、高層領導重視并參與的權(quán)力結(jié)構(gòu),府際利益關聯(lián)結(jié)構(gòu),上級政府對下級政府的獎勵表彰與隱性契約的激勵結(jié)構(gòu),下級政府就業(yè)專項資金配置及下級政府資源獲取能力的資源配置結(jié)構(gòu)。在約束要素維度,上級政府的政策規(guī)章及工作制度安排,就業(yè)任務下達與目標責任制考核,督促檢查與就業(yè)專項資金審計,上級政府對下級政府的行政問責。在能力要素維度,執(zhí)行主體間的組織結(jié)構(gòu)與溝通協(xié)調(diào)能力,信息資源建設與政策宣傳的反饋能力,對中央政策的再設計及現(xiàn)存政策的調(diào)整修正能力。
總之,在這些要素的作用下,推進了政策執(zhí)行,使其產(chǎn)生了就業(yè)局勢總體穩(wěn)定、城鎮(zhèn)登記失業(yè)率處于合理空間、扶持就業(yè)困難群體數(shù)量大及就業(yè)專項支出規(guī)模大等實效。
另一方面,部分誘導因素、約束因素和能力因素也對遼寧省積極就業(yè)政策的執(zhí)行產(chǎn)生了不利影響,限制了其有效執(zhí)行。在誘導要素維度,府際權(quán)力博弈,主體間利益沖突,府際激勵過度與激勵結(jié)構(gòu)錯位,府際財政資源配置失衡。在約束要素維度,政府換屆與執(zhí)行流程失范,府際績效考核體系適用性弱,府際內(nèi)部監(jiān)督檢查流于形式,府際問責機制缺失及力度不足。在能力要素維度,遼寧省政府自身組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化程度低和常規(guī)性組織協(xié)調(diào)能力差,信息共享程度低及信息反饋渠道受阻,對中央政策再制定前期調(diào)研不足及對問題經(jīng)驗吸取不足。
總之,這些要素的影響導致積極就業(yè)政策執(zhí)行中的虛假執(zhí)行、選擇執(zhí)行、象征執(zhí)行、過度執(zhí)行、目標替代執(zhí)行或標的群體外溢執(zhí)行等問題。最后,本書從誘導、約束和能力的角度提出了改進遼寧省積極就業(yè)政策執(zhí)行的對策。一是均衡配置府際權(quán)力結(jié)構(gòu)、規(guī)范和調(diào)節(jié)府際利益關系、創(chuàng)新府際激勵機制和科學配置執(zhí)行資源。二是建立健全法制規(guī)約、提高績效考核機制的科學性與導向性、規(guī)避監(jiān)督檢查流于形式、健全府際問責機制及增強問責力度。
三是通過優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)提升溝通協(xié)調(diào)能力,通過增強政務公開、信息反饋和減少信息代理層級提高反饋能力,通過前期調(diào)研和持續(xù)吸取經(jīng)驗提升政策輸出能力。
本書通過對遼寧省積極就業(yè)政策執(zhí)行的實然描述和理論透析,厘清和探討了遼寧省積極就業(yè)政策構(gòu)成要素、演進階段、執(zhí)行現(xiàn)狀、執(zhí)行模式、執(zhí)行成效及執(zhí)行中的問題,以構(gòu)建的遼寧省積極就業(yè)政策執(zhí)行分析框架作為研究規(guī)范和邏輯起點,以相關變量為切入點,通過剖析關鍵要素對政策執(zhí)行不同層面影響,嘗試進一步提高遼寧省積極就業(yè)政策執(zhí)行的效果、效率、效能。鑒于全國各級政府都需要執(zhí)行積極就業(yè)政策,本研究可能會為其提供參考或借鑒價值。
英明,女,1982年生人,漢,博士研究生,碩士生導師,研究方向為公共政策理論與實踐,馬克思主義中國化。工作單位:遼寧石油化工大學馬克思主義學院。主持省部級課題6項,公開發(fā)表學術(shù)論文20余篇。
第 1 章 緒論 1
1.1 研究背景與意義 1
1.1.1 研究背景 1
1.1.2 研究意義 6
1.2 研究綜述 8
1.2.1 國外關于政策執(zhí)行和積極就業(yè)政策執(zhí)行的研究 8
1.2.2 國內(nèi)關于政策執(zhí)行和積極就業(yè)政策執(zhí)行的研究 13
1.2.3 研究述評 24
1.3 研究思路、方法與技術(shù)路線 26
1.3.1 研究思路 26
1.3.2 研究方法 27
1.3.3 技術(shù)路線 28
1.4 研究目標、內(nèi)容和范疇 29
1.4.1 研究目標 29
1.4.2 研究內(nèi)容 29
1.4.3 研究范疇 32
1.5 本書的創(chuàng)新點 33
1.5.1 構(gòu)建了積極就業(yè)政策執(zhí)行的分析框架 33
1.5.2 提出了就業(yè)政策發(fā)展四階段論 34
1.5.3 分析歸納了就業(yè)政策執(zhí)行的模式 34
1.5.4 提出了運用府際誘導、約束和能力因素改進執(zhí)行對策 34
第 2 章 研究基礎與分析框架 35
2.1 核心概念 35
2.1.1 就業(yè)政策 35
2.1.2 積極就業(yè)政策 36
2.1.3 積極就業(yè)政策執(zhí)行 39
2.2 府際關系理論 40
2.2.1 府際關系理論的興起與發(fā)展 42
2.2.2 府際關系理論的基本內(nèi)容 46
2.2.3 府際關系理論的適用性 50
2.3 中國府際關系的運行實踐 51
2.3.1 縱向府際運行實踐 52
2.3.2 橫向府際運行實踐 52
2.3.3 斜向府際運行實踐 53
2.4 分析框架的構(gòu)建 54
2.4.1 構(gòu)建依據(jù) 54
2.4.2 變量:誘導、約束與能力三個維度 59
第 3 章 就業(yè)政策演進與構(gòu)成 61
3.1 府際結(jié)構(gòu)與就業(yè)狀況 61
3.1.1 省情概述 61
3.1.2 府際結(jié)構(gòu) 64
3.1.3 就業(yè)基本狀況 68
3.2 就業(yè)政策的形成與發(fā)展 72
3.2.1 積極就業(yè)政策 1.0 版:政策體系框架建構(gòu)期 72
3.2.2 積極就業(yè)政策 2.0 版:政策內(nèi)容調(diào)整與完善期 74
3.2.3 積極就業(yè)政策 3.0 版:政策體系形成與發(fā)展期 76
3.2.4 積極就業(yè)政策 4.0 版:政策探索革新時期 79
3.3 就業(yè)政策構(gòu)成要素 80
3.3.1 政策主體 80
3.3.2 政策問題 81
3.3.3 政策對象 82
3.3.4 政策目標 82
3.3.5 政策工具 83
第 4 章 就業(yè)政策執(zhí)行現(xiàn)狀 85
4.1 執(zhí)行主體與程序 85
4.1.1 執(zhí)行主體:省級政府及其部門 85
4.1.2 執(zhí)行程序:政策輸出、投入執(zhí)行資源和監(jiān)督檢查 86
4.2 執(zhí)行模式 89
4.2.1 高層推動模式 90
4.2.2 領導小組模式 90
4.2.3 聯(lián)席會議模式 91
4.2.4 簽訂責任狀模式 92
4.2.5 特色活動推動模式 93
4.3 執(zhí)行效果 94
4.3.1 城鎮(zhèn)登記失業(yè)率處于合理區(qū)間 95
4.3.2 扶持困難群體就業(yè)人數(shù)規(guī)模大 96
4.3.3 就業(yè)配套財政資金扶持力度大 101
4.3.4 就業(yè)局勢總體穩(wěn)定 107
4.4 執(zhí)行中的問題 108
4.4.1 象征執(zhí)行或目標替代執(zhí)行 109
4.4.2 選擇執(zhí)行或變通執(zhí)行 111
4.4.3 過度執(zhí)行或遲緩執(zhí)行 112
4.4.4 欺上瞞下執(zhí)行或標的群體外溢執(zhí)行 114
第 5 章 就業(yè)政策執(zhí)行的推動因素 116
5.1 誘導變量維度 116
5.1.1 權(quán)力結(jié)構(gòu):府際縱向分權(quán)使下級政府執(zhí)行上級政府政策 117
5.1.2 利益結(jié)構(gòu):府際利益關聯(lián)促進積極就業(yè)政策執(zhí)行 121
5.1.3 激勵機制:府際積極就業(yè)政策執(zhí)行的內(nèi)在動力 122
5.1.4 資源配置:積極就業(yè)政策執(zhí)行的根本保障 127
5.2 約束變量維度 133
5.2.1 制度規(guī)約:府際積極就業(yè)政策執(zhí)行的規(guī)制與安排 133
5.2.2 績效考核:上級政府約束下級政府完成積極就業(yè)政策執(zhí)行任務的手段 136
5.2.3 監(jiān)督檢查:積極就業(yè)政策執(zhí)行的外在壓力 142
5.2.4 行政問責:約束執(zhí)行主體承擔執(zhí)行責任 145
5.3 能力變量維度 148
5.3.1 組織協(xié)調(diào):設立組織結(jié)構(gòu)及強化溝通協(xié)調(diào) 148
5.3.2 信息反饋:信息資源建設及加大政策宣傳 153
5.3.3 政策輸出:中央政策的再設計及現(xiàn)存政策的修正 159
第 6 章 就業(yè)政策執(zhí)行的限制因素 163
6.1 誘導變量維度 163
6.1.1 權(quán)力結(jié)構(gòu):府際權(quán)力博弈阻礙積極就業(yè)政策執(zhí)行 163
6.1.2 利益結(jié)構(gòu):積極就業(yè)政策執(zhí)行主體間的利益沖突 167
6.1.3 激勵結(jié)構(gòu):上級政府的激勵過度與激勵結(jié)構(gòu)錯位限制執(zhí)行 171
6.1.4 資源配置:府際財政資源配置失衡 176
6.2 約束變量維度 182
6.2.1 制度規(guī)約:政府換屆及流程失范 182
6.2.2 績效考核:績效考核體系適用性較弱 183
6.2.3 監(jiān)督檢查:府際監(jiān)督檢查有限 188
6.2.4 行政問責:府際問責機制缺失及力度不足 193
6.3 能力變量維度 201
6.3.1 組織協(xié)調(diào)能力不強 201
6.3.2 信息反饋能力較弱 203
6.3.3 政策再制定前期調(diào)研及問題吸取不足 207
第 7 章 改進就業(yè)政策執(zhí)行的對策 209
7.1 科學運用府際誘導變量 209
7.1.1 均衡配置府際權(quán)力結(jié)構(gòu) 209
7.1.2 規(guī)范和調(diào)節(jié)府際利益關系 210
7.1.3 創(chuàng)新府際激勵機制 212
7.1.4 科學配置執(zhí)行資源 214
7.2 有效運用府際約束變量 216
7.2.1 建立健全法制規(guī)約 216
7.2.2 提高績效考核體系的科學性和導向性 217
7.2.3 規(guī)避監(jiān)督檢查流于形式 219
7.2.4 健全府際問責機制及增強問責力度 221
7.3 提升執(zhí)行主體自身能力 223
7.3.1 優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)與提高府際組織協(xié)調(diào)能力 223
7.3.2 增強府際信息反饋能力 225
7.3.3 加大前期調(diào)研和持續(xù)吸取經(jīng)驗提升政策輸出能力 226
第 8 章 結(jié)論與展望 228
8.1 主要結(jié)論 228
8.2 研究展望 230
參考文獻 231
后記 245