前言：在零散與矛盾中理解公共行政學的思想脈絡(luò)

何艷玲

道之大端易于明白。從以研究為志業(yè)開始，這已是我希望達成的知識理解層次，也是本書希望達成的目標。

2010年，我在和幾位同事討論學科規(guī)劃的時候，達成的共識之一是撰寫一本新的《公共行政學史》專著，相對細致地梳理學科發(fā)展脈絡(luò)及其內(nèi)在邏輯，并希望它能成為理解公共行政學的入門讀物。此后，我斷斷續(xù)續(xù)開始了本書的寫作。在此過程中，我的許多研究生花費極大精力協(xié)助收集材料、整理材料，眾多的本科生在我所擔任的公共行政學史課程中，給了我很多基于用戶體驗的建設(shè)性意見。而全書框架乃至許多章節(jié)的內(nèi)容也一再推倒重來，反反復復多次，尋尋覓覓多遍，驚覺至今已過八年。我最感幸運的是，關(guān)心此書的許多學界朋友，我的學生，還有我的學生的學生們，仍然沒有失去耐心，他們持續(xù)給以鼓勵，并希望此書早日面世。

本書被稱為公共行政學史而不是公共行政學說史，有兩個原因：一是，《公共行政學說史》在國內(nèi)已有幾位前輩的同類教材（專著）珠玉在前；二是，我在長期任教過程中，深感對學習者來說，了解特定代表人物的具體觀點可能并非最關(guān)鍵，而把握復雜的公共行政學科知識演進過程及其邏輯則應(yīng)該更為重要。作為學習者，我們經(jīng)常遇到的問題是：這個學科到底為何而產(chǎn)生？其知識演進階段到底有無清晰的劃分？為何會如此劃分？特別是，不同階段的、紛繁復雜的不同代表性學派和理論之間有無關(guān)聯(lián)？這些關(guān)聯(lián)是什么？為什么？

事實上，這一連串的疑問，很大可能是源自公共行政學說自身的零散與矛盾，而公共行政學說的零散與矛盾，又源自公共行政價值的多元性與公共行政實踐的復雜性。奧斯特羅姆（Vincent A. Ostrom）在其名著《美國公共行政的思想危機》中明確指出，在公共行政學研究中，對于什么是公共行政、通過什么方式獲得公共行政知識等重要問題，公共行政學界存在思想上的鴻溝。當一部分人在努力塑造一個韋伯式的理性化高效體系的時候，另一部分人卻在警惕和消除各種存在或潛在的利維坦式威脅。當一部分人力求使行政管理者更無阻力地進行管理的同時，另一部分人卻在力求給行政管理者更多限制從而保證國家機器的可控并預防暴政的出現(xiàn)。不同研究者關(guān)注公共行政行為中的不同側(cè)面，這些行為有不同的目標取向；因應(yīng)研究目標的不同，形成了不同的公共行政學理論。公共行政學就是在這樣的矛盾與沖突中不斷向前發(fā)展。公共行政學也因此而無法得出一個學術(shù)界普遍承認的庫恩式的科學范式。于是，如何理解、歸納和梳理一個在認識上分裂的學科就成了公共行政學者必須面對的難題。

對于學習者來說，零散與矛盾本身就是公共行政學不可回避的一部分，如果將公共行政學當成一個單一的統(tǒng)一范式，反而很可能會產(chǎn)生對公共行政學理論的曲解。比如，有時候我們習慣對公共行政學史采用斷代史方式進行解讀，這種方式在有明確學科范式，或已有廣泛共識的領(lǐng)域（如物理學等自然科學學科）或許是恰當?shù)姆椒�，因為一個學科如果建立在統(tǒng)一范式之上，隨著時間發(fā)展而出現(xiàn)的各種后續(xù)理論自然有其學術(shù)上的發(fā)展與繼承關(guān)系。但在公共行政學中，由于學科基礎(chǔ)的分裂，僅憑時間先后來推斷學科傳承關(guān)系，就極易出現(xiàn)對于公共行政學說的誤讀。例如，新公共行政學派普遍被視為始于第一次明諾布魯克會議，并且以1971年出版的《邁向新公共行政：明諾布魯克觀點》為代表作，隨后，在20世紀七八十年代，美國公共部門開展了以提高效率為導向的全面質(zhì)量管理運動。從時間上看，新公共行政學派得到學界廣泛關(guān)注與全面質(zhì)量管理運動有著緊密的時間聯(lián)系，但從學說內(nèi)容上看，全面質(zhì)量管理運動顯然與新公共行政學派有著截然不同的思想脈絡(luò)，甚至在本質(zhì)上，全面質(zhì)量管理運動所蘊含的管理主義和工具理性的公共行政傾向，恰恰是新公共行政學派所再三駁斥的�？梢�，不同基礎(chǔ)的公共行政學理論的發(fā)展既有交集又相互獨立，忽略公共行政學說的內(nèi)在思想脈絡(luò)，僅憑時間先后來梳理學說，極易混淆各種學派，從而誤讀不同學派的內(nèi)在邏輯。

更進一步，即使是同樣的學術(shù)概念，其內(nèi)涵在不同的公共行政學派中也會有較大差異。公共行政學作為一直存在某種程度思想危機的學科，其不僅沒有被普遍承認的學科范式，對于學科內(nèi)部各種重要概念，其不同的思想源流也均有不同的解讀。因此，類似于此效率非彼效率、此民主非彼民主的現(xiàn)象在公共行政學中絕非個例。比如，以民主這一概念為例，在新公共行政學派的框架中，民主被理解為廣泛吸納普通公民進入行政過程，以參與合法性取代效率合法性。在某種意義上，新公共行政學派提出的是一種大政府的民主。而以奧斯特羅姆為代表的公共選擇學派則將民主理解為把公共事務(wù)從政府壟斷中解放出來，以市場化的模式處理公共事務(wù)。顯然，公共選擇學派的民主是一種小政府的民主，與新公共行政學派的理解不同。而公共政策學派的創(chuàng)始人拉斯韋爾（Harold Lasswell）論及民主時，指的則是西方的政治體制。其論述是冷戰(zhàn)背景下共產(chǎn)-民主二分法的產(chǎn)物，實質(zhì)是把民主作為美式制度的同義詞，而不論這種制度有何特征和內(nèi)涵。概念是為了使學術(shù)討論精確、統(tǒng)一而建構(gòu)的，但因為公共行政的獨特性，概念本身往往不足以表現(xiàn)理論間的差異。在此情況下，忽略認識論差異的學說史非常容易混淆不同學說中的同一概念。

凡此種種均說明，在理論發(fā)展路徑相對獨立、學科核心概念缺乏統(tǒng)一認識的情況下，公共行政學的獨特性要求公共行政學史的梳理者必須挖掘單個理論之下更具思想性的發(fā)展脈絡(luò)，從而理解理論與理論之間的相互影響與發(fā)展。正因為如此，本書的重點也就不再是介紹具體學者的具體觀點，因為這樣做很可能會淡化學說思想的前后繼承關(guān)系。公共行政學的發(fā)展在很大程度上得益于一系列深刻的論辯，要正確理解論辯雙方的思想，需要把雙方對對方的批判與對自身理論的辯解放在同一平臺上，以獲得更好的認知。比如，如果將西蒙和沃爾多的理論單獨分章介紹，則必然會削弱其中的智慧交鋒，也可能會使讀者錯失更好地理解雙方觀點的異同以及雙方互相批判的深層邏輯。

同時，將學說按具體學者進行原子化編排，也可能會讓讀者難以理解公共行政學中各種學派的形成與發(fā)展軌跡。雖然代表性人物可以在一定程度上反映某學派的代表性觀點，但公共行政學中的各種學派往往是許多學者共同的思想結(jié)晶，而非一個人的著作或觀點可以涵蓋。例如，拉斯韋爾是公共政策學派的重要開創(chuàng)者，其首創(chuàng)式地提出了以自然科學式的研究方法分析公共政策問題，可以說是公共政策研究里程碑式的代表人物。但是，公共政策研究整體發(fā)展的廣度與深度遠遠超出了拉斯韋爾本人的研究。僅了解拉斯韋爾本人，無疑難以真正理解公共政策研究的整體特點。

綜合以上，本書對公共行政學史的梳理有如下特點：

第一，以公共行政實踐為導向介紹公共行政學理論。

本質(zhì)上，公共行政學是實踐導向的學科，是所有人都有體驗的現(xiàn)實學問。一個人或許可以在一生中都不與某種特定的生物或化學物質(zhì)打交道，但只要生活在社會中，幾乎沒有人可以一生都不接觸公共部門。因此，公共行政學說無論在形式上如何玄之又玄，其本質(zhì)上必然針對的是具體的現(xiàn)實公共行政困難。只有當實踐出現(xiàn)了具體困難，才會有針對這些困難提出解決措施的理論分析。更重要的是，這些具體困難是我們每個生活在社會中與公共部門有過互動的人都可以從過往的體驗中予以理解的。就此可以說，脫離了具體的實踐面向，對公共行政學理論的介紹就會成為無本之木、無源之水。

因此，本書對所有學派的介紹都力求還原其形成時代公共部門面對的突出困難與問題。即使是最抽象的后現(xiàn)代理論也直接來源于現(xiàn)實行政中的現(xiàn)代性危機，例如，行政道德的虛化，官僚制的勞動分工導致手段凌駕于整體目標，在價值沖突的行政環(huán)境中假設(shè)目標清晰且單一化，等等，這些是無時無刻不在困擾著現(xiàn)代政府的問題。由于公共行政學理論與具體的公共行政現(xiàn)實問題息息相關(guān)，因此，本書在介紹各個具體理論時，一般首先從其所面對的現(xiàn)實問題入手，分析該問題為何會影響現(xiàn)實公共行政的效果，然后再介紹各學派不同的公共行政學理論是從什么角度來分析具體的行政困難及其解決方案。我們認為，唯有如此，才能真正全面、系統(tǒng)地理解紛繁復雜的公共行政學理論的發(fā)展由來，同時，也能使讀者從自身的生活經(jīng)驗以及與公共部門接觸的體驗中更好地理解各派學說的觀點及其理論邏輯。

更重要的是，通過介紹公共行政學理論所針對的現(xiàn)實問題，可以為讀者理順零散和矛盾的公共行政學說提供一個客觀的、可感知的平臺。例如，公共選擇理論與新公共行政理論雖然觀點針鋒相對，但其產(chǎn)生均源自對水門事件時期美國行政部門各種脫序、不受控制現(xiàn)象的反思。只不過在面對當時政府的種種不受控制的現(xiàn)象時，新公共行政理論希望通過更開放、包容、有代表性的制度來改變政府固有的亂象；而公共選擇理論則將政府或者官僚制組織視為問題所在，希望限縮政府的管理范圍，乃至限制官僚制組織掌控的社會資源，從而限制傳統(tǒng)行政部門的濫權(quán)。由此，我們可以清晰地看到，如果是采用就學說介紹學說的方式，由于新公共行政理論和公共選擇理論對行政管理的切入點截然不同，所秉持的行政倫理價值也相互矛盾，讀者很難在其專門化的學說觀點介紹中看到二者的聯(lián)系，也就容易陷入零散和矛盾的困惑之中。但如果將其所針對的具體行政實踐問題予以還原，從最直觀的怎樣的行政不良現(xiàn)象催生了某一理論學說的產(chǎn)生這一問題切入，則可以清楚地看到新公共行政理論和公共選擇理論之間的系統(tǒng)性關(guān)聯(lián)。這將為加深讀者對行政學說的理解提供明顯的便利。

第二，以思想脈絡(luò)為主軸分析公共行政學派的前后承繼關(guān)系。

如上所述，所有對公共行政學說介紹的書籍都需要面對公共行政學理論零散和矛盾的問題，而以思想脈絡(luò)為主軸串聯(lián)各種不同的公共行政學說則是本書在寫作時的重點。

如果不同的理論本質(zhì)上是在關(guān)注不同的行政現(xiàn)象，且對于現(xiàn)實阻礙公共行政的問題有不同的定義，那么這些理論看起來就不一定有理論承繼關(guān)系。例如，新公共管理和新公共行政，由于前者對于問題的定義在于低效行政，而后者將困擾行政的問題定義為政府失控，所以即便二者一前一后出現(xiàn)，它們之間也沒有理論上的承繼關(guān)系。相反，新公共管理的思路在很大程度得益于之前事實-價值二分法將效率從價值中劃分出來的思維模式，而新公共行政則明顯帶有將效率納入行政多元價值一起討論的影子。因此，新公共管理與新公共行政在西沃之爭中都可以找到各自思想的承繼和發(fā)展脈絡(luò)�？梢哉f，這些學說雖無必然的理論承繼關(guān)系，但可以找到思想上的遙相呼應(yīng)。

本書將公共行政學說思想脈絡(luò)發(fā)展的主線條梳理為以下三點：首先，基于政府行政與其他組織不同的現(xiàn)實，發(fā)展出以提高效率為導向的傳統(tǒng)公共行政學。其次，傳統(tǒng)公共行政學更多是工作經(jīng)驗的總結(jié)，這些從工作經(jīng)驗總結(jié)中得出的理論經(jīng)不起系統(tǒng)嚴謹?shù)目茖W檢驗，其觀點中邏輯矛盾和錯誤較多，因此催生了后來的西蒙（Herbert A. Simon）倡導的實證化、科學化的行為研究。同時，由于傳統(tǒng)公共行政學以效率為中心的觀念不符合現(xiàn)實行政價值多元的特性，因此也為關(guān)注公共行政價值的相關(guān)理論所批評。最后，水門事件的發(fā)生、行政部門的失控，以及傳統(tǒng)公共行政學在解決現(xiàn)實問題時表現(xiàn)出的乏力，更催生了公共行政學說針對種種現(xiàn)實失控現(xiàn)象的專門研究。但是，由于并沒有任何理論可以全方位解決行政實踐所面臨的各種困難，公共行政學說于是進一步分化，乃至到了當下，治理理論和后現(xiàn)代理論雖然在不斷發(fā)展，但仍沒有改變公共行政學分化的狀況。

在對公共行政學說思想脈絡(luò)發(fā)展進行梳理時，本書將努力揭示：特定學說對于阻礙公共行政實踐更好地發(fā)展的問題的界定；為何其他理論無法解決這一問題；改善這一問題的手段和方法。讀者在明白了這一歷史主線之后，再輔之以公共行政學專項理論發(fā)展的前后承繼脈絡(luò)，就可以在公共行政學零散且矛盾的理論叢林中找到更好的歸納和理解全局的邏輯，也能更好地理解作為一門學科的公共行政學的全貌。

第三，以論辯交鋒為焦點闡明公共行政學說之間的互動。

為了更好地幫助讀者理解公共行政學說之間的爭鳴，我們尤其重視不同學說之間的交鋒、批判和辯護，在本書的章節(jié)編排中，側(cè)重關(guān)注思想交鋒對整體學科思想的推進作用。在這一推進過程中，西蒙和沃爾多的爭論被視為終結(jié)傳統(tǒng)公共行政學并啟動整個學科思想系統(tǒng)化的重要節(jié)點，而公共選擇理論與新公共行政理論對于民主行政的不同理解也促成了學科理論及研究傳統(tǒng)的整體分異。這一系列學術(shù)史上的重要節(jié)點，都不僅是某個單一學派理論可以促成的，而是在各學派的爭鳴與不斷的智識貢獻中實現(xiàn)的。因此，本書盡力還原這些重要歷史節(jié)點中各派的思想交鋒過程，從而讓讀者不僅能看到最終結(jié)論，也能同時體會思想的發(fā)展推進過程。

重視論辯交鋒的特點也體現(xiàn)在本書的章節(jié)介紹中。例如，在管理主義這一章節(jié)的介紹中，同時提及了批判管理主義的重要理論，如新公共服務(wù)理論，而在介紹憲政主義時也同時涉及其對管理主義的批判。在這種編排下，本書希望為讀者呈現(xiàn)出一個雖然沒有統(tǒng)一學術(shù)范式但仍有共同學術(shù)關(guān)懷，絕非各說各話的公共行政學說的全景圖。

總之，我們認為，一本合格的《公共行政學史》的專著（教材）首先應(yīng)告知讀者，公共行政學存在著零散與矛盾之處，其次，在讓學習者沉浸于零散與矛盾的公共行政學理論后，能進一步形成自己對公共行政行為的體會和認識，從而更敏銳地觀察與認識真實的公共行政世界。基于此，本書的整體特點就是嘗試從零散的行政學說中抽離出邏輯主線條，同時在細微之處重點闡明公共行政學為何有如此多的矛盾理論，這些矛盾理論又是從怎樣的實踐中總結(jié)、抽象而來。在此基礎(chǔ)上，本書力圖使讀者，特別是公共行政學的學習者得以融會貫通地全面審視和理解公共行政學發(fā)展史，并因此真正地對公共行政學有更深層次的認識。