序　政策延續(xù)還是替代：一個(gè)特殊的政策發(fā)展過(guò)程
　　王思斌
　　北京大學(xué)社會(huì)學(xué)系
　　我國(guó)是世界上最大的發(fā)展中國(guó)家，也是農(nóng)村人口規(guī)模最大的國(guó)家，面對(duì)現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)的目標(biāo)和市場(chǎng)化改革、人口老齡化的現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)村居民的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)成為政府的一項(xiàng)重要任務(wù)。
　　1991年，國(guó)務(wù)院決定由民政部負(fù)責(zé)開展建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的試點(diǎn)，1995年國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《民政部關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作意見(jiàn)的通知》，要求“高度重視對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理和監(jiān)督，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)這項(xiàng)工作”。然而到1999年，國(guó)務(wù)院叫停了民政部大力推進(jìn)的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)（以下簡(jiǎn)稱老農(nóng)保）制度試點(diǎn)。2009年，國(guó)務(wù)院決定開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)（以下簡(jiǎn)稱新農(nóng)保）試點(diǎn)，并成立了新農(nóng)保試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由人力資源和社會(huì)保障部作為新農(nóng)保工作的行政主管部門。經(jīng)過(guò)3年多的努力，到2012年，新農(nóng)保從無(wú)到有、從局部試點(diǎn)到制度全覆蓋，成為我國(guó)參保人數(shù)最多、受益面最大的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。
　　幾乎是面對(duì)同一個(gè)群體（農(nóng)村居民）的政策，前后歷時(shí)20年，中間經(jīng)歷了停頓和重啟，有什么重要因素可以來(lái)解釋這一過(guò)程呢？新農(nóng)保對(duì)老農(nóng)保來(lái)說(shuō)是一種政策延續(xù)還是政策替代？這是一個(gè)很有學(xué)術(shù)價(jià)值和實(shí)際價(jià)值的問(wèn)題。
　　1995年老農(nóng)保對(duì)政策的設(shè)計(jì)和宣稱是：逐步建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，是建立健全農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)體系的重要措施，對(duì)深化農(nóng)村改革、保障農(nóng)民利益、解除農(nóng)民后顧之憂和落實(shí)計(jì)劃生育基本國(guó)策、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定，都具有深遠(yuǎn)意義�；I資辦法是個(gè)人按經(jīng)濟(jì)能力確定繳費(fèi)數(shù)額、集體視經(jīng)濟(jì)狀況適當(dāng)補(bǔ)助、國(guó)家給予政策扶持。該項(xiàng)工作由民政部門主抓主管。這項(xiàng)工作在初期遇到的問(wèn)題是：一些地區(qū)政策推行難度大；有些地方?jīng)]有制定有關(guān)法規(guī)，管理還不夠規(guī)范；少數(shù)地方出現(xiàn)了挪用保險(xiǎn)基金的問(wèn)題。據(jù)說(shuō)后者也是當(dāng)時(shí)國(guó)務(wù)院叫停老農(nóng)保的主要原因。
　　2009年新農(nóng)保的政策宣稱是：建立新農(nóng)保制度是深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、加快建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障體系的重大決策，是應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)、擴(kuò)大國(guó)內(nèi)消費(fèi)需求的重大舉措，是逐步縮小城鄉(xiāng)差距、改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的重要基礎(chǔ)性工程，是實(shí)現(xiàn)廣大農(nóng)村居民老有所養(yǎng)、促進(jìn)家庭和諧、增加農(nóng)民收入的重大惠民政策。其基本原則是“�；�本、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)”；籌資原則是個(gè)人（家庭）、集體、政府合理分擔(dān)責(zé)任，權(quán)利與義務(wù)相對(duì)應(yīng)；制度實(shí)施是政府主導(dǎo)和農(nóng)民自愿相結(jié)合，引導(dǎo)農(nóng)村居民普遍參保。2013年國(guó)務(wù)院新型農(nóng)村和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組在對(duì)這項(xiàng)工作的總結(jié)中提到的問(wèn)題是：中青年群體參保積極性不高，個(gè)人繳費(fèi)水平過(guò)低，基層公共服務(wù)能力總體不足，相關(guān)制度銜接還不到位，基金管理層次低，保值增值壓力大，等等。
　　在介紹了上述基本情況后，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，老農(nóng)保和新農(nóng)保在政策目標(biāo)上基本上是一致的，都是要保障農(nóng)村居民的養(yǎng)老，所不同的是對(duì)當(dāng)時(shí)中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方針的表述；籌資原則在表述上是一致的，即個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)貼、政府支持。在政策實(shí)踐上，個(gè)人繳費(fèi)是相同的，集體補(bǔ)貼也基本相同（即集體基本沒(méi)有提供補(bǔ)貼），政府支持是不同的——老農(nóng)保對(duì)參保農(nóng)民的“國(guó)家政策扶持”是空的，新農(nóng)保則實(shí)實(shí)在在地支付了基礎(chǔ)養(yǎng)老金。但正如書中所示，老農(nóng)保和新農(nóng)保的參數(shù)結(jié)構(gòu)很類似，在技術(shù)層面完全可以將老農(nóng)保的“政策扶持”轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)際的“財(cái)政支持”，即“基礎(chǔ)養(yǎng)老金”完全可以貼在老農(nóng)保既有的“個(gè)人賬戶”上面，完善老農(nóng)保即可，因此從效率的角度來(lái)說(shuō)不需要另起爐灶重設(shè)新農(nóng)保。那么新農(nóng)保相對(duì)老農(nóng)保來(lái)說(shuō)“新”在哪里，或者說(shuō)“新”的含義是什么？
　　鄭文換從制度分析的視角，用“資源結(jié)構(gòu)”的概念去解析我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的形成過(guò)程，進(jìn)行了有益的探索。在她的研究中，資源結(jié)構(gòu)被定義為試點(diǎn)模式下職能部委和基層地方政府之間的結(jié)構(gòu)化關(guān)系加上資金資源形成的結(jié)構(gòu)關(guān)系，即政策推行的“條”與具體實(shí)施政策的“塊”，以及資金等資源三者形成的不同類型的結(jié)構(gòu)。應(yīng)該說(shuō)，這抓住了問(wèn)題的實(shí)質(zhì)，其分析也是比較深入的。
　　“資源結(jié)構(gòu)”概念的提出和使用是這項(xiàng)研究的理論貢獻(xiàn)之一。我們知道，無(wú)論在社會(huì)政策研究中還是在社會(huì)學(xué)研究中，都會(huì)遇到資源問(wèn)題，但是，社會(huì)學(xué)和社會(huì)政策分析都沒(méi)有對(duì)“資源”進(jìn)行基本的理論建構(gòu)。社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析運(yùn)用了這一概念，但沒(méi)有將其適用范圍加以拓展；吉登斯的理論涉及資源問(wèn)題，但是比較空泛。所以 ，“資源”概念好像不是社會(huì)學(xué)、社會(huì)政策理論的組成部分，至少它是被邊緣化的。然而在現(xiàn)實(shí)的學(xué)術(shù)研究中，資源分析的應(yīng)用面又是很廣的。正是在這種意義上，鄭文換對(duì)“資源結(jié)構(gòu)”概念的使用在理論上是有新意和一定貢獻(xiàn)的。或許這一貢獻(xiàn)還體現(xiàn)為對(duì)學(xué)術(shù)研究的啟示：資源在社會(huì)政策和社會(huì)學(xué)中是值得進(jìn)一步研究的亞領(lǐng)域。
　　就這本書研究的主題來(lái)說(shuō)，我還想提出可以進(jìn)一步思考的問(wèn)題：為什么我國(guó)會(huì)有老農(nóng)保和新農(nóng)保呢？這反映了我國(guó)社會(huì)政策領(lǐng)域什么樣的本質(zhì)特征？這種“中國(guó)特色”的社會(huì)保障制度的實(shí)踐過(guò)程能為社會(huì)政策理論的建構(gòu)提供什么啟發(fā)？相信鄭文換的著作能啟發(fā)讀者對(duì)這些問(wèn)題的思考。
　　鄭文換是一位有執(zhí)著追求的、勤奮的、有獨(dú)立思考精神的年輕學(xué)者。我作為她的博士論文指導(dǎo)教師，對(duì)她的治學(xué)精神表示贊賞。現(xiàn)在，她將自己的博士論文做了補(bǔ)充和完善，并正式出版，我認(rèn)為這對(duì)推動(dòng)學(xué)術(shù)研究是一件有意義的事，也期望讀者能從該書中得到啟發(fā)。