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政府立法共同性問題研究
本書是原國務院法制辦公室政府法制研究中心成立12年以來在政府立法共同性問題研究領域的有關(guān)成果匯編成冊,公開予以出版,一方面是對有關(guān)工作進行階段性總結(jié),歸納經(jīng)驗,發(fā)現(xiàn)不足,為下一步更加科學有效地開展政府法治共同性問題奠定理論基礎,另一方面是希望借此次出版機會和有關(guān)部門、學術(shù)機構(gòu)進行溝通與交流,引導法學界關(guān)注、參與政府法治研究工作,達到開闊研究視野,拓展研究思路,完善研究方法的目的,從而適應新時代開展政府法治共同性問題研究的要求,不斷為提高政府立法質(zhì)量、加快建設法治政府而服務。
《立法法》加強了對政府立法工作的規(guī)范,同時也賦予了更寬泛意義上政府的立法權(quán)限。本書是原國務院法制辦作為國務院的法制機構(gòu),承當著大量的立法以及法律備案的職責,對政府立法工作理解深刻。本書的出版,對規(guī)范政府立法行為,具有重要意義。
加強政府立法共同性問題研究
不斷提高政府立法質(zhì)量 (代序) 2011年3月10日召開的十一屆全國人大四次會議鄭重宣布中國特色社會主義法律體系已如期形成,這標志著我國國家和社會生活的各方面總體上實現(xiàn)了有法可依。但是,面對社會轉(zhuǎn)型時期廣泛而深刻的變革,我國立法工作仍然面臨一系列新的繁重而艱巨的挑戰(zhàn),如何推動中國特色社會主義法律體系進一步發(fā)展和完善,是擺在我們面前的重大課題。2014年10月黨的十八屆四中全會召開,會議通過了《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)!稕Q定》提出“法律是治國之重器,良法是善治之前提。建設中國特色社會主義法治體系,必須堅持立法先行,發(fā)揮立法的引領和推動作用,抓住立法質(zhì)量這個關(guān)鍵”。黨的十九大報告明確提出:“推進科學立法、民主立法、依法立法,以良法促進發(fā)展、保障善治!笨梢,我國立法已進入從“求量”向“求質(zhì)”轉(zhuǎn)變的“精工細作時代”,提高立法質(zhì)量是新時代黨加強全面依法治國工作布局下對立法工作提出的新要求。 一、加強政府立法共同性問題研究的現(xiàn)實意義 政府立法在我國社會主義法律體系和科學立法工作中具有重要地位,提高立法質(zhì)量要求不斷提高政府立法質(zhì)量。當前我國政府立法還存在一系列亟需解決的問題,如政府立法系統(tǒng)化、精細化程度有待進一步加強,政府立法公眾參與的廣度和深度不夠,政府立法用語技術(shù)規(guī)范化水平有待進一步提高,等等。這要求我們不斷總結(jié)實踐經(jīng)驗,探索并逐漸形成對政府立法的規(guī)律性認識。政府立法共同性問題研究以在政府立法過程中具有共性的問題為研究對象,一方面是對政府立法既有經(jīng)驗、規(guī)律進行總結(jié),另一方面發(fā)現(xiàn)、分析政府立法中存在的問題,提出解決問題的思路和方案,是研究政府立法規(guī)律的有效途徑,對于總結(jié)立法規(guī)律、降低立法成本、提高立法效率、夯實立法基礎具有重要作用。具體來講,主要表現(xiàn)為以下幾個方面: 一是促進政府立法科學化?茖W立法,要求立法過程中必須以符合法律所調(diào)整的客觀規(guī)律作為價值判斷,并使法律規(guī)范嚴格地與其規(guī)制的事項保持最大限度的和諧,法律的制定過程盡可能滿足法律賴以存在的內(nèi)外條件。比如,通過對實施條例類行政法規(guī)規(guī)定內(nèi)容的規(guī)范化,解決目前存在的重復上位法內(nèi)容過多、有效銜接不夠、與法律解釋界限不清、細化標準模糊等問題,增強法律體系的自洽性。 二是增強立法者在制度設計時注重公眾參與的自覺性。建立充分反映民意、廣泛集中民智的立法機制,拓展人民群眾有序參與立法的渠道,是立法的重要課題。《關(guān)于提高公眾參與行政立法有效性的思考》等就是從不同主體的角度對在立法中如何加強公眾參與的研究和探討。 三是促進政府立法技術(shù)規(guī)范化。立法活動需要有各方面共同遵循的立法技術(shù)及其規(guī)范,這樣才能保證立法質(zhì)量。對立法技術(shù)規(guī)范的研究范圍主要涵蓋法的結(jié)構(gòu)、形式、文體、修改和廢止等方面的規(guī)則,核心是要求制度設計科學、文字表達準確,如體例嚴謹、用詞規(guī)范等。我們對法律廢止行政法規(guī)問題的研究,以及各法律用語詞匯的研究,都是為了使政府立法更加符合立法技術(shù)規(guī)范化的要求,從而使立法更能體現(xiàn)黨和國家政策的要求,更能反映經(jīng)濟社會發(fā)展的規(guī)律。 二、政府立法共同性問題研究的經(jīng)驗總結(jié) 在研究過程中,我們積累了一些研究經(jīng)驗,提煉出一些能夠指導政府立法的共性方法。 (一)旗幟鮮明,堅持正確的指導原則 一是堅持黨的領導原則。黨的領導是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征,是社會主義法治最根本的保證。在政府立法共同性問題研究過程中,必須認真貫徹黨的路線方針和決策部署,研究成果應當積極體現(xiàn)黨的最新政策精神。 二是堅持法治原則。遵循法治原則,最根本的是要遵循憲法原則。憲法是國家的根本大法,具有最高的法律效力,一切法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件都不得同憲法相抵觸。在政府立法共同性問題研究過程中,要始終堅持以憲法原則和具體規(guī)定為指導,確保研究成果符合憲法的要求。其次是要符合立法權(quán)限原則。立法法對我國各層級立法的權(quán)限做了規(guī)定,這要求在政府立法共同性問題研究過程中,必須以立法法等相關(guān)法律的規(guī)定為指導,避免出現(xiàn)超越立法權(quán)限的情況。如我們在研究實施類行政法規(guī)應該規(guī)定什么內(nèi)容的時候,始終堅持法治原則,嚴格遵守憲法和立法法的規(guī)定,遵循法律保留、權(quán)限法定等原則,明確實施類行政法規(guī)不能規(guī)定法律予以保留的立法事項。再次是堅持法制統(tǒng)一原則。這要求各層級法律規(guī)范之間要相互協(xié)調(diào)、和諧,低位階的法律不得與高位階的法律相抵觸、相沖突、相矛盾。在研究實施類行政法規(guī)應該規(guī)定什么內(nèi)容時,我們明確將不超越國務院的立法權(quán)限,且不違反上位法規(guī)定作為基本原則。 三是堅持服務改革的原則。當前,我國正處于全面建成小康社會的關(guān)鍵階段,各方面改革將持續(xù)深入,在政府立法共同性問題研究過程中,應當秉持立法為改革保駕護航的原則,剔除或者扭轉(zhuǎn)那些不符合改革方向的做法,多研究提出一些有利于增強改革動力、夯實改革舉措、提升改革質(zhì)量的實招、良策。如我們在《關(guān)于完善備案設定規(guī)則研究情況的報告》時,按照“放管服”改革的要求,提出了嚴格備案的設定,明確備案的程序和信息公開等,避免備案變成變相許可的建議。 (二)對癥下藥,有針對性地開展研究 政府立法共同性問題主要包含三類:立法原則問題、具體制度設計問題和語言規(guī)范問題。根據(jù)這三類問題各自的特點,我們有針對性地開展了研究。 一是立法原則問題。立法原則直接決定了法律的基本性質(zhì)、內(nèi)容和價值取向,是法律精神的最集中體現(xiàn),構(gòu)成了整個立法的靈魂。黨的十九大報告指出,當前社會的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。人民美好生活需要日益廣泛,不僅對物質(zhì)文化提出了更高的要求,而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求也日益增長。從法治角度看,表明人們對立法的要求不再滿足于有沒有法律,更為關(guān)鍵的是法律好不好、受不受用、能不能解決實際問題。因此,在研究政府立法的原則問題時,如何突出民主、法治、公平、正義等價值,回應人民群眾的新期待,體現(xiàn)以人民為中心的立法理念就是我們研究的重點。比如在《如何論證制度建設的必要性》中,我們就按照“解決實踐中無法可依的問題”“適應全面深化改革的要求”“保護社會公眾和當事人合法權(quán)益”“加強制度權(quán)威性和執(zhí)行力”的基本標準,對制度建設的必要性進行了論證。 二是具體制度設計問題。具體制度就像骨骼,有力地支撐著一部法律,具體制度是否科學嚴謹直接關(guān)系到一部法律規(guī)范的有效性和可操作性。針對具體制度所具備的特點,我們按照精準、協(xié)調(diào)、有效的標準,對具體制度進行了研究!熬珳省币蟾黜椃芍贫戎械臋(quán)利(力)、義務(職責)、責任都必須十分具體明確。從法律條款構(gòu)成要素角度來講,則要求“假設”“情形”“后果”或者“情形”“后果”十分精確。比如我們在《行政法規(guī)援引上位法法律責任問題研究》中就嚴格按照法律責任主體、行為、情形、責任幅度明確的原則進行制度設計!皡f(xié)調(diào)”要求法律各項制度不能出現(xiàn)相互打架的情形,制度之間應當銜接妥當,保證法律內(nèi)在邏輯的一致性。比如在《行政立法中法律責任設定問題研究》中就系統(tǒng)探討了各項法律責任如何有效銜接的問題!坝行А眲t強調(diào)法律各項制度在實際中運行的效果,這要求制度的設計必須符合實際情況、遵循客觀規(guī)律,具備可操作性,不能追求看上去很好看,卻不管用的“盆景式”制度。 三是語言規(guī)范問題。立法語言是構(gòu)成法律的“細胞”,關(guān)系到立法表述是否科學、準確、規(guī)范、專業(yè)。如果文字使用存在模糊、用詞不規(guī)范或口語化等問題,很容易使法律規(guī)范產(chǎn)生歧義,不但會導致立法質(zhì)量大打折扣,也會影響法律的實施效果,影響法律的權(quán)威和尊嚴。我們的研究目的就是要保證立法語言符合準確、精煉、平易、嚴謹?shù)囊蟆!皽蚀_”要求立法語言不可模棱兩可,既不能無限擴大相關(guān)詞語的內(nèi)涵,也不能無限限縮某一詞語的含義,應符合最廣大群眾的共同理解。比如我們對“督察”與“督查”二字的研究,從詞義考證、實踐用法多角度考證此二詞語的內(nèi)涵,力求準確!熬珶挕币罅⒎ㄕZ言必須言簡意賅,使之不能增減其義,改動其名!捌揭住币罅⒎ㄕZ言應當盡量通俗、平實,便于掌握!皣乐敗眲t意味著立法語言的不可替代性,當某個法律術(shù)語確定后,下次再描述該事物時,應使用確定下來的術(shù)語。 (三)總結(jié)規(guī)律,創(chuàng)新研究方法 科學的研究方法能夠使我們的工作事半功倍。在我們研究的過程中,主要采用以下研究方法:一是定量分析法。針對所研究的問題,我們會選取一個或幾個關(guān)鍵詞在數(shù)據(jù)庫中進行搜索,通過文本收集,對當前立法實踐進行摸底。在此基礎上,我們會選取有關(guān)參數(shù)采用定量分析的方法對基礎數(shù)據(jù)進行分析研判。比如《關(guān)于規(guī)范罰款設定幅度問題的研究報告》中,我們通過對截至2011年12月31日有效的714部行政法規(guī)中設定的罰款的比重和次數(shù)、設定的變化趨勢、設定方式、設定幅度進行統(tǒng)計分析,從而對規(guī)范罰款設定幅度提出研究建議。二是文獻研究法。針對所研究的問題,我們會通過搜集相關(guān)問題的文獻,充分了解不同的觀點,比較它們之間的異同,分析它們的可取之處與不足,逐步得出我們認為科學合理的結(jié)論。三是比較研究法。針對同一問題,進行不同地區(qū)、不同國家之間的相互比較,然后從實際出發(fā),借鑒有益經(jīng)驗。四是調(diào)查研究法。主要包括書面調(diào)研和實地調(diào)研,通過廣泛聽取不同意見,集思廣益,不斷完善我們的研究成果,使之科學合理。 三、政府立法共同性問題研究的努力方向 研究過程中,我們也面臨著一些實際困難:一是目前市場上還不存在完整而可靠的權(quán)威法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫,這既對研究工作造成極大不便,也對公眾獲知法律法規(guī)信息造成困擾。二是目前還沒有專業(yè)的數(shù)據(jù)收集整理工具,對海量數(shù)據(jù)只能靠人工一件一件地去處理法律法規(guī)及其具體條文,有待開發(fā)新的高效工具。三是如何加強對研究成果的轉(zhuǎn)化運用。僅有研究成果尚不足夠,在立法實踐中,如何加大對政府立法共同性問題研究成果的應用,使研究成果能夠切實發(fā)揮對立法的指導作用,從而達到提高政府立法質(zhì)量的目的,也是我們一直思考的問題。 此次我們將原國務院法制辦公室政府法制研究中心成立12年以來在政府立法共同性問題研究領域的有關(guān)成果匯編成冊,公開予以出版,一方面是對有關(guān)工作進行階段性總結(jié),歸納經(jīng)驗,發(fā)現(xiàn)不足,為下一步更加科學有效地開展政府法治共同性問題研究奠定理論基礎;另一方面是希望借此次出版機會和有關(guān)部門、學術(shù)機構(gòu)進行溝通與交流,引導法學界關(guān)注、參與政府法治研究工作,達到開闊研究視野、拓展研究思路、完善研究方法的目的,從而適應新時代開展政府法治共同性問題研究的要求,不斷為提高政府立法質(zhì)量、加快建設法治政府而服務。另外需要說明的是,此次匯編的研究成果,是基于當時的研究背景撰寫而成。為了讓讀者了解相關(guān)制度的變遷,結(jié)集出版時基本保持了原貌。 編者 2018年3月
李明征,1991年畢業(yè)于北京大學法律系,法學碩士。歷任原國務院法制辦公室秘書行政司(人事司,研究司)秘書處副處長,處長,副司長,政府法制研究中心主任等職,其中:1999年3月至2000年3月,在河北省寬城滿族自治縣扶貧,任縣長助理;2007年7月至2009年7月任中共陜西省商洛市委常委,副市長(掛職)。目前兼任中國法學會董必武法學思想(中國特色社會主義法治理論)研究會副會長。
第一編政府立法原則研究
關(guān)于實施條例類行政法規(guī)規(guī)定內(nèi)容問題的研究報告 李明征倪娜譚慶勇003 關(guān)于授權(quán)立法制度的研究報告 范文嘉009 精準立法促進社會文明建設 陶楊湯磊025 如何論證制度建設的必要性 潘波033 第二編有關(guān)制度研究 關(guān)于完善備案設定規(guī)則研究情況的報告 李明征倪娜范文嘉041 美國政府的依法決策制度及其對完善我國行政決策制度的啟示 范文嘉045 關(guān)于提高公眾參與行政立法有效性的思考 陶楊倪娜053 關(guān)于政府立法中如何更充分聽取企業(yè)意見的研究報告 李明征范文嘉064 行政立法中法律責任設定問題研究 張禹倪娜許馳068 行政法規(guī)援引上位法法律責任問題研究 馬志毅倪娜譚慶勇105 行政法規(guī)援引治安管理處罰責任問題研究 馬志毅倪娜譚慶勇112 說說“責令” 潘波116 關(guān)于規(guī)范罰款設定幅度問題的研究報告 倪娜范文嘉121 關(guān)于因單位違法違紀需要追究個人違紀責任的責任人員范圍的研究報告 李富成吳春平127 關(guān) 于規(guī)范行政法規(guī)設定施行日期、文本公布和標題題注等問題的研究 報告 吳春平李富成140 關(guān)于法律廢止行政法規(guī)問題研究情況的報告 范文嘉149 第三編政府立法用語規(guī)范化研究 現(xiàn) 行法律、行政法規(guī)有關(guān)“機構(gòu)”“機關(guān)”和“部門”表述情況的 研究報告 李富成吳春平161 關(guān)于規(guī)范“參照”一詞使用的研究報告 倪娜195 關(guān) 于法律行政法規(guī)正文中“中華人民共和國”“中國”使用問題的 研究報告 范文嘉201 關(guān) 于法律、行政法規(guī)調(diào)整范圍條文中“中華人民共和國”“中國” 使用問題的研究報告 范文嘉潘波倪娜206 說說“規(guī)劃” 潘波210 “督查”與其他監(jiān)督檢查類詞語的使用區(qū)別 陶楊程浩215 公務員及其有關(guān)概念淺說 潘波224
“督查”與其他監(jiān)督檢查類詞語的使用區(qū)別
陶楊程浩 現(xiàn)行法律和文件中,用以表達監(jiān)督檢查或者監(jiān)督察看的詞語較多。除督查之外,較為常見的還有督促檢查、督察、稽查、稽察、監(jiān)督檢查、督導等。這些詞語一般都包含監(jiān)督和檢查的意思,其行為主體一般是行政機關(guān),但是針對不同的對象,其監(jiān)督檢查的內(nèi)容各有側(cè)重,性質(zhì)上也有較大差異。 一、“督查”與相關(guān)詞語的詞義考證 “督查”與督察、稽查、稽察、監(jiān)督檢查、督導等詞語雖然意思較為相近,但考究其詞義還是有區(qū)別的。 一是“督查”。我國古代漢語中沒有“督查”一詞。在字典里,“查”除了姓氏,僅用作動詞,如檢查、調(diào)查、查驗、查訪、查閱等?梢哉f,“督查”的用法是近些年來伴隨著實踐工作需要而產(chǎn)生的。結(jié)合《2015年國務院大督查情況通報》中關(guān)于“黨中央、國務院高度重視加強督促檢查、狠抓工作落實”的提法,以及《關(guān)于進一步加強政府督促檢查工作的意見》中的類似表述,我們可以看出,“督查”實際上就是“督促檢查”的簡稱。 二是“督察”!缎氯A字典》將“察”字解釋為仔細看、調(diào)查研究。比如,察看、察核、觀察!墩f文解字》也提到,“察,復審也”!冬F(xiàn)代漢語詞典》中,“督察”除了指擔任督察工作的人之外,當動詞解釋時,可以理解為監(jiān)督察看之意。 三是“稽查”和“稽察”。“稽”有稽核、核查之意!盎椤焙汀盎臁钡脑~義較為相近,一般是指通過檢查、盤查對憑證或賬簿進行核對。有時,兩者還可以相互通用。比如,《建設工程質(zhì)量管理條例》第四十五條第一款規(guī)定:“國家發(fā)展計劃部門按照國務院規(guī)定的職責,組織稽查特派員,對國家出資的重大建設項目實施監(jiān)督檢查!倍秶抑卮蠼ㄔO項目稽察辦法》第二條又規(guī)定:“對國家重大建設項目的監(jiān)督,實行稽察特派員制度。國家重大建設項目稽察特派員由國家發(fā)展計劃委員會派出,對國家重大建設項目的建設和管理進行稽察! 四是“監(jiān)督檢查”!氨O(jiān)督”是察看并加以管理的意思,是對現(xiàn)場或某一特定環(huán)節(jié)、過程進行監(jiān)視和管理,使其結(jié)果能達到預定目標!皺z查”是指查看、查考!氨O(jiān)督檢查”就是通過查看、查考等方式加以管理。 五是“督導”。“督”有監(jiān)督、督辦之意;“導”是引導、指導的意思。因此,“督導”是“監(jiān)督指導”的簡稱。 二、“督查”和其他監(jiān)督檢查類詞語的使用區(qū)別 督查(督促檢查)與督察、稽查、稽察、監(jiān)督檢查、督導等詞語都有通過核實、查看、詢問、聽取匯報等方式進行監(jiān)督和檢查的意思。因為詞義相近,所以會出現(xiàn)混用、用法隨意等現(xiàn)象。但是,通過研究可以發(fā)現(xiàn)這些詞語表達的含義各有側(cè)重。從性質(zhì)上分,可歸為以下 幾類: (一)監(jiān)督檢查、稽察等行政機關(guān)外部監(jiān)督管理行為 1.監(jiān)督檢查。監(jiān)督檢查既可以用于一類行為的統(tǒng)稱,指行政機關(guān)通過檢查、檢驗等方式進行監(jiān)督和管理的行為,也可以單獨作為行政機關(guān)外部監(jiān)督管理的一種具體方式。當作為統(tǒng)稱使用時,監(jiān)督檢查一般是指行政機關(guān)的一種外部行政管理行為,是行政機關(guān)依法對其監(jiān)管領域和范圍內(nèi)的行政相對人是否守法開展的監(jiān)督和檢查活動,是行政機關(guān)履行行政監(jiān)管職責、防范和制止違法行為的一種重要方式,目的是為了促使行政相對人依法正確行使權(quán)利和履行義務。當作為一種具體的外部監(jiān)督管理方式時,監(jiān)督檢查與檢查、查驗、檢驗等詞語含義相近。比如,《中華人民共和國動物防疫法》第二十條第三款規(guī)定:“經(jīng)營動物、動物產(chǎn)品的集貿(mào)市場應當具備國務院獸醫(yī)主管部門規(guī)定的動物防疫條件,并接受動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)的監(jiān)督檢查! 監(jiān)督檢查一般是用于外部行政管理行為,但也有個別法律將監(jiān)督檢查用于上級行政機關(guān)對下級行政機關(guān)執(zhí)法行為的監(jiān)督管理。比如,《中華人民共和國價格管理條例》第二十條規(guī)定:“各級物價部門的物價檢查機構(gòu),依法行使價格監(jiān)督檢查和處理價格違法行為的職權(quán)。對同級人民政府業(yè)務主管部門、下級人民政府以及本地區(qū)內(nèi)的企業(yè)、事業(yè)單位和個體工商戶執(zhí)行價格法規(guī)、政策進行監(jiān)督檢查!薄吨腥A人民共和國傳染病防治法》第五十三條規(guī)定,“縣級以上人民政府衛(wèi)生行政部門對傳染病防治工作履行下列監(jiān)督檢查職責:(一)對下級人民政府衛(wèi)生行政部門履行本法規(guī)定的傳染病防治職責進行監(jiān)督檢查……”。 還有少數(shù)規(guī)范性文件將監(jiān)督檢查用于對法律法規(guī)貫徹落實情況的監(jiān)督。比如,《國家衛(wèi)生計生委辦公廳關(guān)于開展〈職業(yè)病防治法〉等法律法規(guī)落實情況監(jiān)督檢查工作的通知》將“《職業(yè)病防治法》《放射性同位素與射線裝置安全和防護條例》《職業(yè)病診斷與鑒定管理辦法》《職業(yè)健康檢查管理辦法》《放射診療管理規(guī)定》的落實情況”作為監(jiān)督檢查的主要內(nèi)容。 2.稽察;煲话阌糜谛姓䴔C關(guān)對行政相對人經(jīng)濟活動的監(jiān)督檢查,特別是涉及對建設項目和資金使用的監(jiān)督。比如,《水利基本建設項目稽察暫行辦法》第二條規(guī)定:“水利基本建設項目稽察的基本任務是對水利工程建設活動全過程進行監(jiān)督檢查! 除監(jiān)督檢查和稽察之外,核查、查驗、檢驗、巡查等也是行政機關(guān)常用的對行政相對人進行監(jiān)督和管理的方式。 (二)督查、督察等行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督管理行為 1.督查。督查是督促檢查的簡稱,一般用于行政機關(guān)為推動重大決策和重要工作部署的貫徹落實而在體系內(nèi)開展的督促檢查。從性質(zhì)上看,是行政機關(guān)依據(jù)職權(quán)、隸屬關(guān)系或法律授權(quán)進行的一項內(nèi)部監(jiān)督管理活動。比如,《國家稅務總局關(guān)于印發(fā)〈系統(tǒng)督查管理辦法〉的通知》第三條規(guī)定:“系統(tǒng)督查是指為保證黨中央和國務院重大決策部署、稅務總局重要工作安排的落實及熱點難點問題的解決,采取適當方式,對下級稅務機關(guān)進行督促檢查!薄掇r(nóng)業(yè)部督促檢查工作管理辦法》第二條規(guī)定:“農(nóng)業(yè)部督促檢查工作是指對重大決策、重要工作部署、重要會議議定事項、領導同志重要批示和其他交辦事項的貫徹落實和辦理情況進行督促檢查! 也有一些已經(jīng)失效的法律法規(guī)將督查用于外部行政管理行為的。比如,已經(jīng)失效的《國家經(jīng)貿(mào)委重點項目督查辦法》第三條規(guī)定:“項目督查的主要任務是督查項目執(zhí)行單位對已經(jīng)批準的項目方案、協(xié)議的實施情況,重點技術(shù)改造、債轉(zhuǎn)股、兼并破產(chǎn)政策的落實情況,項目管理和資金使用情況。”已經(jīng)失效的《國有森林資源資產(chǎn)管理督查的實施辦法(試行)》第六條規(guī)定:“國家國有資產(chǎn)管理局與林業(yè)部聯(lián)合設立的國有森林資源資產(chǎn)督查委員會,對林業(yè)企、事業(yè)單位和企業(yè)集團的國有森林資源資產(chǎn)行使監(jiān)督、檢查、評價的職能! 2.督察。督察主要是用作上級行政機關(guān)對下級行政機關(guān)及其工作人員履行職責的行為進行的監(jiān)督和察看。比如,《稅收執(zhí)法督察規(guī)則》第三條規(guī)定:“本規(guī)則所稱稅收執(zhí)法督察(以下簡稱執(zhí)法督察),是指縣以上(含縣)各級稅務機關(guān)對本級稅務機關(guān)內(nèi)設機構(gòu)、直屬機構(gòu)、派出機構(gòu)或者下級稅務機關(guān)的稅收執(zhí)法行為實施檢查和處理的行政監(jiān)督!薄逗Q蠖讲旃ぷ鞴芾硪(guī)定》《漁業(yè)行政執(zhí)法督察規(guī)定(試行)》《司法部關(guān)于加強警務督察工作的意見》中也有類似規(guī)定。 但是,也有少數(shù)規(guī)范性文件將督察用于行政機關(guān)的外部監(jiān)督管理行為。比如,《國家文物局關(guān)于開展古城保護中文物違法與消防安全專項督察工作的通知》中規(guī)定:“集中力量對古城保護中存在的拆古建新、拆真建假、火災多發(fā)等情況進行督察,糾正一批文物違法違規(guī)行為,提升文物消防安全水平! 總之,督查和督察一般用于行政機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督管理行為,有監(jiān)督、察看、督促的意思,是內(nèi)容和含義較為相近的兩個詞語。但在具體使用中,兩者表達的意思各有側(cè)重。督查側(cè)重于動作和過程,出發(fā)點和落腳點在于促進工作開展、任務落實。比如,《國務院辦公廳關(guān)于進一步加強政府督促檢查工作的意見》規(guī)定:“督促檢查工作的主要任務是,推動黨和政府重大決策部署的貫徹落實。”《中華人民共和國國家安全法》第四十六條規(guī)定:“國家建立國家安全工作督促檢查和責任追究機制,確保國家安全戰(zhàn)略和重大部署貫徹落實!薄吨泄仓醒朕k公廳、國務院辦公廳印發(fā)〈關(guān)于2016年上半年貫徹執(zhí)行中央八項規(guī)定情況的報告〉的通知》(廳字[2016]24號)中規(guī)定:“進一步強化督促檢查和執(zhí)紀問責。制定出臺《中國共產(chǎn)黨督促檢查工作條例》,健全常態(tài)化督查工作機制,綜合運用多種方式加強對中央重大決策部署督促落實!庇纱丝梢姡讲榈闹攸c是解決“做與不做”的問題。督察重點在于對行為的復審,目的在于提醒、敦促有關(guān)單位和人員遵紀守法。比如,《公安機關(guān)督察條例》第二條規(guī)定,“公安部督察委員會領導全國公安機關(guān)的督察工作,負責對公安部所屬單位和下級公安機關(guān)及其人民警察依法履行職責、行使職權(quán)和遵守紀律的情況進行監(jiān)督!庇纱丝梢姡讲斓闹攸c是解決“做得合法與否”“做得好與不好”的問題。 當然,也有單獨使用督查或者督察來同時表示對行政機關(guān)決策和工作落實情況監(jiān)督以及對行政機關(guān)違法履行職責的行為進行監(jiān)督這兩種含義的。比如,《文化部關(guān)于對文化市場政策落實和行政審批規(guī)范化情況開展督查的通知》規(guī)定,督查主要包括兩方面的內(nèi)容:“一是督查各地貫徹落實黨的十八大以來文化部出臺的文化市場政策措施的情況;二是督查文化市場行政審批規(guī)范化情況。” (三)督導、稽查等行政機關(guān)外部監(jiān)督管理和內(nèi)部監(jiān)督管理并用的行為 1.督導。督導既可用于行政機關(guān)外部監(jiān)督管理行為,也可用作行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督管理行為,是監(jiān)督指導的意思。比如,《教育督導條例》第二條規(guī)定:“教育督導包括以下內(nèi)容:(一)縣級以上人民政府對下級人民政府落實教育法律、法規(guī)、規(guī)章和國家教育方針、政策的督導;(二)縣級以上地方人民政府對本行政區(qū)域內(nèi)的學校和其他教育機構(gòu)(以下統(tǒng)稱學校)教育教學工作的督導!边@里的督導既包括行政機關(guān)對行政相對人(學校和其他教育機構(gòu))的監(jiān)督指導,也包括行政機關(guān)上下級之間的內(nèi)部監(jiān)督指導。《國務院安委會辦公室關(guān)于開展安全生產(chǎn)調(diào)研督導的通知》(安委辦明電〔2010〕17號)中規(guī)定的督導內(nèi)容既包括地方政府及其各有關(guān)部門安全監(jiān)管職責落實情況,也包括各類企業(yè)安全生產(chǎn)主體責任落實情況。 2.稽查;榧瓤捎糜谛姓䴔C關(guān)外部監(jiān)督管理行為,也可用作行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督管理行為。在用于外部監(jiān)督管理行為時,稽查與檢查、核查的意思相近。比如,《中華人民共和國海關(guān)稽查條例》第二條規(guī)定:“本條例所稱海關(guān)稽查,是指海關(guān)自進出口貨物放行之日起3年內(nèi)或者在保稅貨物、減免稅進口貨物的海關(guān)監(jiān)管期限內(nèi)及其后的3年內(nèi),對與進出口貨物直接有關(guān)的企業(yè)、單位的會計賬簿、會計憑證、報關(guān)單證以及其他有關(guān)資料(以下統(tǒng)稱賬簿、單證等有關(guān)資料)和有關(guān)進出口貨物進行核查,監(jiān)督其進出口活動的真實性和合法性!薄蹲》亢统青l(xiāng)建設部關(guān)于加強稽查執(zhí)法工作的若干意見》中直接把稽查定位為行政執(zhí)法行為,是對違法違規(guī)行為進行稽核調(diào)查、檢查處理的活動,是住房城鄉(xiāng)建設行政執(zhí)法和行政監(jiān)督的重要內(nèi)容。與此相類似的用法還出現(xiàn)在《中華人民共和國稅收征收管理法實施細則》《建筑市場稽查暫行辦法》等規(guī)定中。 在用于行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督管理行為時,稽查與督察的意思相近,是指上級行政機關(guān)對下級行政機關(guān)的行政執(zhí)法活動進行的監(jiān)督和檢查。比如,《衛(wèi)生監(jiān)督稽查工作規(guī)范》第二條規(guī)定:“本規(guī)范所稱衛(wèi)生監(jiān)督稽查是指衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)對其內(nèi)部及下級衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)及其衛(wèi)生監(jiān)督員在衛(wèi)生行政執(zhí)法活動中依法履行職責、行使職權(quán)和遵守紀律情況進行的監(jiān)督和檢查活動!薄杜盼圪M征收工作稽查辦法》第二條規(guī)定:“排污費征收稽查,是指上級環(huán)境保護行政主管部門對下級環(huán)境保護行政主管部門排污費征收行為進行監(jiān)督、檢查和處理的活動! 三、法律和有關(guān)文件中規(guī)定的督查主要事項 通過以上研究可以發(fā)現(xiàn),督查主要用于行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督管理行為。與同為行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督管理行為的督察相比,督查更加側(cè)重于對重大決策部署和重要工作任務落實情況的督促和檢查,目的是為了督促行政機關(guān)積極落實政策、完成工作任務。目前,在法律和有關(guān)文件中,督查主要包含以下幾個方面的事項: 一是法律法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件的貫徹落實情況。比如,《文化部、新聞出版廣電總局、體育總局辦公廳關(guān)于開展〈關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務體系的意見〉2015年貫徹落實情況督查工作的通知》將“檢查《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務體系的意見》出臺以來各地貫徹落實情況以及各項重點工作完成情況”作為督查的重要內(nèi)容。 二是政府工作報告中確定任務的完成情況。比如,《國務院關(guān)于對穩(wěn)增長促改革調(diào)結(jié)構(gòu)惠民生政策措施落實情況開展全面督查的通知》規(guī)定了這次督查的主要內(nèi)容是:“《政府工作報告》部署的2014年重點工作和去年下半年以來國務院出臺的穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生各項政策措施落實情況! 三是政府及其部門會議決定事項的貫徹落實情況。比如,《農(nóng)業(yè)部辦公廳關(guān)于開展水產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管與執(zhí)法交叉督查工作的通知》將“全國水產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作會議精神貫徹落實情況”作為督查的主要內(nèi)容。 四是政府及其部門領導人員批示指示事項的辦理落實情況。比如,《國務院安委會關(guān)于安全生產(chǎn)重點工作專項督查和整治情況的通報》規(guī)定:“為深入貫徹落實習近平總書記、李克強總理等中央領導同志關(guān)于加強安全生產(chǎn)工作的一系列重要批示指示精神,國務院安委會去年以來組織開展了安全生產(chǎn)重點工作專項督查和油氣輸送管線及城市燃氣、隧道交通、煤礦、危險化學品、尾礦庫等專項整治。” 五是人大代表建議和政協(xié)委員提案的辦理情況。比如,《全國稅務機關(guān)督促檢查工作辦法》第七條規(guī)定督查工作范圍包括:“各級人大代表建議和政協(xié)委員提案的辦理情況!
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