8 中國財政改革的道路與經(jīng)驗(yàn)
　　財政改革是各種改革中分量最重的。沒有財政改革，就不會有市場經(jīng)濟(jì)。財政改革促進(jìn)了整個社會的改革、發(fā)展和穩(wěn)定。中國是一個大國，財政改革走過的道路有一定的特殊性，但作為一個發(fā)展中國家，財政改革的過程也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程，財政改革的經(jīng)驗(yàn)?zāi)転閺V大發(fā)展中國家提供有益的參考；作為一個轉(zhuǎn)型國家，中國財政改革迄今所取得的成就，對于其他轉(zhuǎn)型國家的轉(zhuǎn)型也是有借鑒意義的。
　　8.1 財政改革在經(jīng)濟(jì)改革中的重要作用
　　中國經(jīng)濟(jì)改革一直是在財政的支持下進(jìn)行的。財政改革與市場經(jīng)濟(jì)的形成，財政改革與經(jīng)濟(jì)改革的深化都有重要的關(guān)系，財政為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供外部環(huán)境保障。財政改革的關(guān)鍵是堅(jiān)持了市場改革的取向。
　　8.1.1 財政放權(quán)讓利改革，促進(jìn)市場競爭主體的形成
　　通過放權(quán)讓利改革，財政支持了市場競爭主體的形成。傳統(tǒng)的公有制財政下，國家財政與國有企業(yè)財務(wù)管理是高度重疊的，財政對國有企業(yè)基本上實(shí)行的是統(tǒng)收統(tǒng)支的管理方式。企業(yè)改革一開始所實(shí)行的企業(yè)基金和利潤留成制度，事實(shí)上就是財政將部分企業(yè)財務(wù)管理權(quán)限返還給企業(yè)。利改稅、企業(yè)承包制、稅利分流等改革進(jìn)一步規(guī)范了財政與國有企業(yè)的利潤分配關(guān)系。《企業(yè)財務(wù)通則》和《企業(yè)會計準(zhǔn)則》實(shí)施之后，預(yù)算外資金不再包括企業(yè)資金，國家財政直接干預(yù)國有企業(yè)財務(wù)管理的時代終告結(jié)束。這些改革與國有企業(yè)的其他改革，尤其是所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離改革等一起，推動了國有企業(yè)成為市場中能夠自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的經(jīng)營主體，并獲得自生能力，能夠參與競爭。在公有制條件下，中國在一定意義上實(shí)現(xiàn)了公有制與市場經(jīng)濟(jì)的兼容。與自然形成的市場經(jīng)濟(jì)相比，中國改革的起點(diǎn)是傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制，市場經(jīng)濟(jì)是逆向成長起來的，是在政府放權(quán)讓利的前提下成長起來的。
　　為了適應(yīng)對外開放的需要，結(jié)合國情，中國很快就建立了一套涉外稅制。這是一套以優(yōu)惠為主要特征的稅制，促進(jìn)了外資的流人和外資企業(yè)在中國的發(fā)展。國家對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)實(shí)施的稅收優(yōu)惠政策，對個體經(jīng)濟(jì)、私營經(jīng)濟(jì)所進(jìn)行的稅收優(yōu)惠政策，也推動了非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。改革開放以來，城市居民附屬于單位，農(nóng)村居民附屬于生產(chǎn)組織的情況也得到了改變，個人流動性的增強(qiáng)，市場競爭主體不僅僅是企業(yè)，還包括個人。
　　多種市場競爭主體的形成，構(gòu)建了市場化改革所需的微觀經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。不僅國有企業(yè)、集體企業(yè)、非公有制企業(yè)、股份制企業(yè)等多種形式企業(yè)相互之間形成了競爭關(guān)系，而且在國有企業(yè)之間的市場競爭關(guān)系也形成了。
　　8.1.2 財政對價格改革和市場體系形成的支持作用
　　理順價格體系，是市場取向改革的必由之路。傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制下所形成的不合理的價格體系，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的不合理，也影響了價格作為資源配置信號作用的發(fā)揮。不合理的偏低的農(nóng)副產(chǎn)品價格，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來很不利的影響，也危害著國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)。經(jīng)濟(jì)改革之初，國家就決定增加財政支出，提高農(nóng)副產(chǎn)品收購價格。農(nóng)副產(chǎn)品收購價格的提高，必然要求銷售價格的相應(yīng)提高。為了保證價格改革的順利進(jìn)行，國家對城市居民實(shí)行了價格補(bǔ)貼，包括糧油價格補(bǔ)貼，棉花價格補(bǔ)貼，肉、禽、蛋、菜價格補(bǔ)貼等等。
　　財政的價格補(bǔ)貼在很大程度上避免了價格調(diào)整所帶來的不穩(wěn)定。
　　價格雙軌制改革對于中國經(jīng)濟(jì)改革來說意義重大。生產(chǎn)資料價格雙軌制改革在保證傳統(tǒng)體制正常運(yùn)行的同時，為增量改革獲得了空間。價格雙軌制下，價格包括三種類型：政府定價、政府指導(dǎo)價、市場調(diào)節(jié)價。政府定價是與指令性計劃聯(lián)系在一起的，而政府指導(dǎo)價對應(yīng)的是指導(dǎo)性計劃。企業(yè)虧損按照形成原因的不同，可以分為經(jīng)營陸虧損和政策性虧損。前者是因?yàn)槠髽I(yè)經(jīng)營管理效益不佳所導(dǎo)致的。后者則是由于企業(yè)執(zhí)行指令性計劃所導(dǎo)致。
　　財政對企業(yè)的補(bǔ)貼一開始是面向所有的國有企業(yè)。后來，補(bǔ)貼僅限于政策性了損企業(yè)。對企業(yè)的財政補(bǔ)貼保證了政策性虧損企業(yè)的正常生產(chǎn)經(jīng)營，也在一定意義上促進(jìn)了企業(yè)的發(fā)展。隨著改革的推進(jìn)，指令性計劃越來越少，政府定價范圍越來越窄，價格在資源配置中的信號作用也越來越明顯。
　　理順價格體系的過程，必然帶來一批相關(guān)的利益受損者，從短期來看，為避免社會不穩(wěn)定，給受損者予以一定的財政補(bǔ)貼，支持了價格改革的進(jìn)行。
　　在理順了價格體系的改革，促進(jìn)了市場的形成之后，中國現(xiàn)已形成包括商品市場、生產(chǎn)要素市場、勞動力市場在內(nèi)的市場體系。需要注意的是，政府對一些領(lǐng)域的退出，加上相應(yīng)的財政補(bǔ)貼政策，也促進(jìn)了相關(guān)市場的形成。
　　8.1.3 建立公共財政制度，彌補(bǔ)市場失效
　　中國財政改革是財政的公共化過程，即從計劃型財政向適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)需要的公共財政轉(zhuǎn)型的過程。建立公共財政制度，旨在彌補(bǔ)市場失效，為中國經(jīng)濟(jì)改革提供了保障，為中國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。
　　財政轉(zhuǎn)型首先是改變財政的“越位”與“缺位”狀況�！霸轿弧焙汀叭蔽弧笔窍鄬τ谑袌鼋�(jīng)濟(jì)而言的，前者是指財政活動超越了市場所需要的政府干預(yù)范圍；后者是指對市場所需的政府干預(yù)范圍，財政沒有介入或介入不足。在計劃型財政中，財政包攬社會的一切活動，無所謂“越位”和“缺位”。改革中的過程，意味著政府要從一些領(lǐng)域中“退出”。但是，由于傳統(tǒng)體制的慣性，以及配套條件的不具備等多種原因，“退出”可能遭遇一定的障礙，該退未退的領(lǐng)域，就屬于“越位”。與此同時，一些原先依附于傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制下的制度，由于改革的推進(jìn)而被打破，對應(yīng)的新制度由于財力等方面的原因而沒有建立起來，或者沒有按照市場經(jīng)濟(jì)的要求真正確立，這就構(gòu)成了“缺位”。在經(jīng)濟(jì)改革進(jìn)程中，正是因?yàn)椤霸轿弧�，“缺位”問題才更加嚴(yán)重。財政改革從這個角度來看，是一個“歸位”的過程，是財政合理定位的過程。
　　改革中，政府努力提供全社會所需的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)就是實(shí)現(xiàn)“歸位”的過程，是財政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整過程。政府通過國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性改組，逐漸從一些“越位”領(lǐng)域中退出；通過增加在“缺位”領(lǐng)域的投入，填補(bǔ)“缺位”，為市場的正常運(yùn)轉(zhuǎn)提供制度的保障。政府正在加大對養(yǎng)老、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)、環(huán)境保護(hù)、收入分配等的支持力度，代表了財政轉(zhuǎn)型的方向。所有這些領(lǐng)域，屬于公共產(chǎn)品、外部性、自然壟斷、信息不對稱、收入分配不公平等市場失效領(lǐng)域。而且，財政支出是一視同仁的，不再有城鄉(xiāng)之分，不再有不同所有制企業(yè)之分。
　　為了保證彌補(bǔ)市場失效的財力，政府需要不再區(qū)分預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外、制度外財力，而將各種可支配收入集中，納入統(tǒng)一的政府預(yù)算管理，提高政府資金的使用效率。
　　在財政收入上，建立以稅收為主要收入形式的現(xiàn)代財政收入體系，建立財政收入穩(wěn)定機(jī)制，在保證財政收入的同時，發(fā)揮稅收的效率和公平調(diào)節(jié)作用。在財政收入占GDP較低，不足以滿足財政支出需要的特殊條件下，建立財政收入穩(wěn)定增長機(jī)制有其必要性。但隨著改革的深入，財政收支對稱，財政資金使用效率達(dá)到最高才是最為關(guān)鍵的問題。
　　財政轉(zhuǎn)型還應(yīng)致力于發(fā)揮財政政策在宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控中的作用。財政轉(zhuǎn)型之后，傳統(tǒng)財政體制下的直接管理讓位于財政的間接調(diào)控，宏觀財政政策要發(fā)揮其應(yīng)有的作用。
　　政府間財政關(guān)系的規(guī)范化，促進(jìn)中央和地方各級政府財政之間的合理分工，以最大限度發(fā)揮財政在效率、公平和穩(wěn)定上的作用。
　　從根本上說，財政轉(zhuǎn)型的真正實(shí)現(xiàn)有賴于財政決策法治化、科學(xué)化和民主化機(jī)制的形成。
　　8.2 財政改革方式的選擇
　　8.2.1 激進(jìn)改革與漸進(jìn)改革
　　關(guān)于市場經(jīng)濟(jì)改革方式，一直存在兩種改革方式，即激進(jìn)改革（radicalreform）和漸進(jìn)改革（gradual reform）的爭論。蘇聯(lián)、東歐國家的改革是一攬子的、一步走的、總體推進(jìn)的改革，通常被視為激進(jìn)改革，這些國家實(shí)行的是所謂“休克療法”。中國經(jīng)濟(jì)改革是分步實(shí)施的，常被看作是漸進(jìn)改革。
　　就兩種改革方式本身而言，很難說清孰優(yōu)孰劣。二者都有其合理之處。休克療法背后的邏輯是一個人無法分兩步跨過深淵，而在漸進(jìn)主義者看來，改革只能層層推進(jìn)，因?yàn)橐粋�剛得過肺炎的病人不能迎著凜冽的寒風(fēng)去跑馬拉松（奧爾森，2005）。就中國的改革而言，也有一些學(xué)者更愿意稱之為增量改革（incremental reform），因?yàn)楦母锸窃谂f體制因阻力較大改不動的情況下，先在其周圍發(fā)展新體制，隨著這部分經(jīng)濟(jì)成分的發(fā)展壯大，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的不斷變化和體制環(huán)境的不斷改善，再逐步改革舊體制（樊綱，1996）。這種改革是在國有經(jīng)濟(jì)改革停滯不前的情況下，先采取修修補(bǔ)補(bǔ)的辦法以維持國有經(jīng)濟(jì)的運(yùn)轉(zhuǎn)，而把主要精力放在非國有經(jīng)濟(jì)上，尋找新的生長點(diǎn)（吳敬璉，2004）。
　　與整體經(jīng)濟(jì)改革有點(diǎn)相似，中國財政制度改革也不是一步到位的，這樣的改革無疑可以視為漸進(jìn)改革，從一定意義上說也是“增量改革”。中國財政改革與經(jīng)濟(jì)改革一樣，一開始并沒有一個系統(tǒng)完整的改革方案。在這種情況下，財政改革很難實(shí)現(xiàn)“一步到位”，因?yàn)楦�本不知道改革的目�?biāo)在哪里。只有在市場經(jīng)濟(jì)改革目標(biāo)確定之后，財政改革的方向才大致明朗，雖然在局部領(lǐng)域仍有爭議。但即使如此，財政改革往往也不是一步到位的。1994年中國進(jìn)行了工商稅制改革。消費(fèi)型增值稅制無疑是增值稅制改革的目標(biāo)，但當(dāng)時選擇了生產(chǎn)型增值稅。這不是一個最優(yōu)的選擇，但與產(chǎn)品稅制相比，生產(chǎn)型增值稅制減少重復(fù)征稅。而且當(dāng)時選擇生產(chǎn)型增值稅制還可以避免財政收入波動過大。1994年分稅制財政體制改革目標(biāo)確定之后，具體改革方案還是考慮了既得利益，保留了稅收返還這一與規(guī)范的分稅制不相適應(yīng)的財政轉(zhuǎn)移支付做法，保留了按照企業(yè)行政隸屬關(guān)系劃分企業(yè)所得稅的做法。這種折中做法最大限度保證了財政改革方案容易得到支持，保證了財政改革的順利進(jìn)行。
　　考慮到改革的成本和阻力，財政改革往往先集中在難度較小或急需舉辦的制度和事項(xiàng)3z（張馨，2004）。難度大的改革或者是因?yàn)楦母锼鶢可娴牟块T和地方利益太多，或者是因?yàn)楦母镄枰�較大的財力支持。農(nóng)村改革先行，與農(nóng)村改革所需要的國家財力支持不多有著密切的關(guān)系。國有企業(yè)改革在很長時間之內(nèi)停留在放權(quán)讓利階段，與企業(yè)改革所需耗費(fèi)更多國家財力有關(guān)。公共支出管理改革與政府預(yù)算改革是在財政改革進(jìn)入“深水區(qū)”之后才開始的，這與改革涉及的部門和地方利益太多有關(guān)。而且，即使這些高難度的改革已經(jīng)開始，也是逐步推行的。先易后難的改革至少保證了一些財政制度的關(guān)鍵改革的起步。“開弓沒有回頭箭”。借助于各項(xiàng)改革的深入，當(dāng)外部環(huán)境具備的時候，財政改革也就水到渠成。