序

全世界共有276條跨界河流（湖泊），跨界水資源占世界可用淡水資源的60%，影響全球148個國家和90%以上人口的可持續(xù)發(fā)展。隨著全球水危機(jī)的加劇，跨界水日益引起國際社會的廣泛關(guān)注。
2013年2月11日，聯(lián)合國秘書長潘基文在啟動國際水合作年的致辭中指出，水是人類和地球福祉的中心，是健康、安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必需品，是通往可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。我們必須共同合作，保護(hù)并精心管理這一脆弱的資源；農(nóng)民與牧民之間、工業(yè)與農(nóng)業(yè)之間、城市與鄉(xiāng)村之間、上游與下游之間、跨越國界之間的水資源競爭日趨加劇。為現(xiàn)在和未來所有人的利益，我們需要合作。
2030年發(fā)展議程水領(lǐng)域目標(biāo)涉及水資源開發(fā)利用和節(jié)約保護(hù)的各個方面，體現(xiàn)了國際社會對全球面臨的水挑戰(zhàn)及未來發(fā)展戰(zhàn)略的共識。議程中提出：到2030年時，在各級進(jìn)行水資源綜合管理，包括酌情開展跨界合作。該目標(biāo)是對21世紀(jì)議程中加強(qiáng)水資源綜合管理和跨界水管理目標(biāo)的回應(yīng)，也是對2012年聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展大會提出大幅度改進(jìn)各級綜合水資源管理目標(biāo)的再次強(qiáng)調(diào)。
跨界水的合作非常復(fù)雜，一條河一個管理制度，并沒有固定的合作模式，但一般都會經(jīng)歷從預(yù)防和解決矛盾沖突到追求和擴(kuò)大共同利益，并促進(jìn)流域國家和諧共處和可持續(xù)發(fā)展的全面合作階段。中國是全球跨界河流數(shù)量最多的國家之一，近二十年來跨界水領(lǐng)域合作迅速發(fā)展，先后與周邊12個國家建立了多種形式的合作機(jī)制，在跨界河流水文報汛、防洪與突發(fā)事件處置、水資源開發(fā)利用與保護(hù)等領(lǐng)域開展了大量卓有成效的合作，為促進(jìn)區(qū)域的共同發(fā)展和穩(wěn)定做出了重要貢獻(xiàn)，得到周邊國家的高度評價和充分肯定，跨界河流已成為中國與周邊國家友誼的橋梁和紐帶。
水利部國際經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作交流中心長期從事國際河流問題研究，本書集成了中心近幾年的研究成果，系統(tǒng)梳理了全球跨界河流基本情況，研究了跨界水合作內(nèi)容、方式、合作機(jī)制及其發(fā)展過程，深入剖析了全球跨界水合作的典型案例，展望了未來跨界水合作發(fā)展趨勢。本書是跨界水合作方面比較系統(tǒng)全面的一部著作，包含大量翔實的數(shù)據(jù)資料。他山之石，可以攻玉，相信本書可作為跨界水問題研究的一本很有價值的參考讀物。
中國先賢老子說，上善若水，水利萬物而不爭，合作與發(fā)展是人類永恒的主題�？缃绾恿鞯膰�家因水結(jié)緣，同飲一江水，命運(yùn)緊相連，跨界水國際合作是大勢所趨。希望本書的出版能為跨界水合作領(lǐng)域的研究提供更多有益啟發(fā)，并進(jìn)一步增進(jìn)社會各界對跨界水問題的理解和關(guān)注，為推動全球跨界水合作添磚加瓦，使跨界河流成為全人類的和平之河、友誼之河、合作之河，讓跨界水資源為全球可持續(xù)發(fā)展和打造人類命運(yùn)共同體注入不竭動力。
是為序。

編　者
2017年12月


前　　言

隨著全球性淡水資源危機(jī)的加劇，水資源在國家社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展中的作用愈加突出，跨界河流豐富的水資源成為沿岸各國爭奪的焦點�？缃绾恿魉�文地理的整體性與政治上的分段歸屬片段性，使沿岸各國極易就水資源的分配、利用和保護(hù)問題發(fā)生沖突。全球水資源危機(jī)的嚴(yán)重性、持續(xù)性，國際水資源的重要性，以及國際水資源安全形勢日益惡化和復(fù)雜，使得維護(hù)國際水資源安全對于世界安全和人類發(fā)展的影響越來越大。
由于流域邊界和政治邊界的不一致，全球共有276條跨界河流，七大洲中，只有大洋洲和南極洲沒有跨界河流（湖泊）�？缃绾恿魉�資源量約占世界淡水供應(yīng)量的60%，涉及148個國家，生活在國際流域內(nèi)的人口約占世界人口的40%。水資源作為生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基，事關(guān)國家糧食安全、經(jīng)濟(jì)安全與生態(tài)安全�？缃绾恿鞑粌H是流域國家便捷的貿(mào)易和交通航道，更是流域內(nèi)居民生存和發(fā)展必需的淡水資源。任何國家的單邊行動都會引起流域國家的關(guān)注，因此，加強(qiáng)跨界河流的合作和管理對于全球經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展、社會的穩(wěn)定意義重大。
合作與發(fā)展是人類歷史永恒的主題。在和平共處中進(jìn)行國際合作是一項國際法基本原則，已被國際社會普遍接受。國界是人為劃分的，而河水是自然流動的，國界不能割斷河水之間的天然聯(lián)系。跨境水資源作為國家間的共有資源，客觀上要求國際合作。為了增強(qiáng)全球水資源安全，跨界河流流域國必須通過加強(qiáng)水合作，共享水利益和分擔(dān)水責(zé)任。深化跨界（也稱跨國或跨境）水領(lǐng)域的合作，能給流域國的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會和環(huán)境等領(lǐng)域帶來看得見的利益。國際大壩委員會（International Commission on Large Dams，ICOLD）指出，任何一個河流系統(tǒng)在利用和開發(fā)的初期階段，其開發(fā)的影響通常都很小，這也導(dǎo)致了開發(fā)的獨立性。但隨著對河流利用的加強(qiáng)，由此引發(fā)使用者之間的矛盾會日益激烈，這些用戶也許是同一個共享流域內(nèi)的不同國家。由于河水的流動性和水文一體性，各流域國在利用中的相互依賴關(guān)系，跨界河流應(yīng)當(dāng)由沿岸國共同開發(fā)利用管理。
國際合作是國家的基本義務(wù)。Stephen McCaffrey作為《國際水道非航行使用法條款草案》國際法委員會的五個特別起草人之一，明確指出合作義務(wù)是水管理的核心。Herbert Smith教授也提出，由于水資源的共享性，流域國有積極合作的義務(wù)，該義務(wù)的份量應(yīng)重于水管理的其他所有權(quán)利和義務(wù)。在冷戰(zhàn)結(jié)束和全球化的大環(huán)境下，促進(jìn)國家間的國際合作可以使合作各方都獲得更好的發(fā)展機(jī)遇和條件，跨界水資源的利用、保護(hù)和管理也不例外。眾多的雙邊條約、多邊條約、非政府組織的文件，以及國際法院和其他司法機(jī)構(gòu)的裁決案例，均有國家間水合作的內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)了國家的合作義務(wù)。
聯(lián)合國大會根據(jù)塔吉克斯坦的建議，于2010年12月決定并宣布2013年為國際水合作年，當(dāng)年世界水日的宣傳主題是水合作(Water Cooperation)。2013年2月11日，潘基文秘書長啟動國際水合作年時，在致辭中詳細(xì)闡釋了加強(qiáng)水資源領(lǐng)域國際合作的重大作用。水是人類和地球福祉的中心，是健康、安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必需品，是通往可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。我們必須共同合作，保護(hù)并精心管理這一脆弱的資源，每年水資源都面臨著新的威脅，人口增長、氣候變化，世界三分之一的人口已生活在水資源面臨短缺壓力的國家和地區(qū)。農(nóng)民與牧民之間、工業(yè)與農(nóng)業(yè)之間、城市與鄉(xiāng)村之間、上游與下游之間、跨越國界之間的水資源競爭日趨加劇。為現(xiàn)在和未來所有人的利益，我們需要合作。聯(lián)合國大會將2013年定為國際水合作年，讓我們利用最先進(jìn)的技術(shù)和分享最佳實踐，使每一滴水產(chǎn)生更多的作物，讓我們促進(jìn)水權(quán)建設(shè)，制定合理的政策，使所有用戶得到公平的份額，讓我們投資于水，水就是生命。跨界水合作既是當(dāng)今世界大同精神的反映，也是實現(xiàn)水資源利用可持續(xù)發(fā)展的要求。
國際水合作也是自適應(yīng)水管理的要求�？缃缢�系統(tǒng)受自然、社會、政治等因素影響，是一個高度開放的、動態(tài)的、非線性的復(fù)雜巨系統(tǒng)，其水循環(huán)、水資源管理十分復(fù)雜；氣候變化和社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展等使跨界水管理的風(fēng)險和不確定性不斷增長，包括供水、需水、政治環(huán)境等，這就使得未來跨界水資源的管理面臨巨大挑戰(zhàn)。為應(yīng)對由社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和氣候變化引發(fā)的水管理復(fù)雜性和不斷增長的不確定性，自適應(yīng)管理應(yīng)運(yùn)而生。自適應(yīng)管理為從已實施的管理策略產(chǎn)生的效果中汲取教訓(xùn)，改進(jìn)管理政策和實踐的系統(tǒng)過程。這是一個為應(yīng)對社會、經(jīng)濟(jì)、氣候和技術(shù)等方面快速變化的持續(xù)性調(diào)整過程。實質(zhì)上，自適應(yīng)水管理的基礎(chǔ)是將系統(tǒng)中出現(xiàn)的問題再反饋到系統(tǒng)中，在災(zāi)難性問題發(fā)生之前進(jìn)行逐步調(diào)整，這是一個通過學(xué)習(xí)而學(xué)會管理的過程。自適應(yīng)水管理要求廣泛的合作，包括國家層面、區(qū)域?qū)用婧土饔驅(qū)用嬉约安煌�行業(yè)的協(xié)同管理。
跨界水資源的爭奪可能導(dǎo)致國家間的沖突，但跨界水資源也可以發(fā)揮積極作用，成為彼此全面合作的橋梁。摘得諾貝爾和平獎桂冠的以色列總統(tǒng)西蒙·佩雷斯曾說過，如果道路引導(dǎo)人們步入文明，那么水流則引導(dǎo)人們走向和平。在跨界河流開發(fā)利用實踐活動過程中，流域國家為了避免沖突和解決爭端，形成了一些習(xí)慣法規(guī)則，締結(jié)了眾多跨界河流條約，世界上主要跨界河流地區(qū)基本都有合作協(xié)議。
世界上一些學(xué)者對跨界水合作的認(rèn)識也逐漸深刻。H.P.W.Toset 認(rèn)為，上下游型的流域國家間極有可能通過簽訂條約、聯(lián)合治理達(dá)成合作協(xié)議。Aaron T. Wolf的研究認(rèn)為，未來水資源沖突的形式將逐漸與傳統(tǒng)表現(xiàn)形式有所區(qū)別，沖突更易受國內(nèi)和地方壓力的驅(qū)動……這提示我們，在進(jìn)行水資源談判和沖突治理過程中，要運(yùn)用新技術(shù)、新策略，這為各國合作奠定了基礎(chǔ)。Irna van der Molen & Antoinette Hildering認(rèn)為，在國際層面，開發(fā)利用和保護(hù)水資源更多地表現(xiàn)為跨國間的合作。跨界水資源一般更多表現(xiàn)為阻止或延緩沖突惡化升級，而不是導(dǎo)致沖突發(fā)生。何艷梅認(rèn)為，通過國際合作能實現(xiàn)對跨國水資源的公平分配，公平分享水利益，才能最大限度地預(yù)防、減少水資源利用活動對其他國家造成的不利影響。國際合作是公平合理利用和不造成重大損害利用跨國水資源的基本途徑。公平利用注重代內(nèi)公平，側(cè)重于水量和水益的分享。合理利用側(cè)重于節(jié)約水量和保護(hù)水質(zhì)、水環(huán)境。黃錫生教授認(rèn)為，我國同時堅持公平和合作的原則，與所涉相關(guān)國家進(jìn)行利益協(xié)調(diào)，依據(jù)國際法對跨國水資源進(jìn)行利用和保護(hù)，可以積極地減小中國水威脅論的負(fù)面影響。
2000年3月，第二屆世界水論壇在海牙舉行。當(dāng)時人們普遍認(rèn)可和接受此觀點：所有水資源管理所要遵循的正確方法應(yīng)該是綜合水資源管理。全球水伙伴（Global Water Partnership，GWP）是致力于促進(jìn)和催化全球水資源統(tǒng)一管理理念和行動的國際組織，其技術(shù)委員會第四號文件《水資源綜合管理》對水資源綜合管理（Integrated Water Resources Management，IWRM）定義為在不損害重要生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)性的條件下，以公平的方式促進(jìn)水、土及相關(guān)資源的協(xié)調(diào)開發(fā)和管理，以使經(jīng)濟(jì)和社會財富最大化的過程。該文件還討論了跨界河流流域的合作管理。2003 年，該組織為了在實踐中具體應(yīng)用該原則，出版了水資源綜合管理工具箱。
水資源綜合管理要求地表水和地下水聯(lián)合管理，世界各國從20世紀(jì)中期后開始加速抽取地下水，跨界地下水的合作是跨界水合作的新方向。國外對跨界含水層的管理、法律研究，隨著國際組織的介入而升溫，目前已成為具有學(xué)術(shù)前瞻性和重大實踐價值的研究領(lǐng)域。2000年聯(lián)合國教科文組織、國際水文地質(zhì)學(xué)家協(xié)會和聯(lián)合國糧農(nóng)組織聯(lián)合發(fā)起了國際跨邊界含水層資源管理計劃，組織世界上該領(lǐng)域的專家初步圈定了世界各大洲的跨界含水層。截至2010年，該項目確認(rèn)了280多個跨界含水層，并建立了數(shù)據(jù)系統(tǒng)。Ludwick Teclaff和Albert Utton于1981年出版了《國際地下水法》，收錄了各國自 1824年以來達(dá)成的此類條約和協(xié)定，還收錄了聯(lián)邦制國家各州間簽署的涉及地下水問題的法律文件和相關(guān)國內(nèi)立法。受聯(lián)合國糧農(nóng)組織（Food and Agriculture Organization of the United Nations，F(xiàn)AO）委托，Stefano Burchi在該書的基礎(chǔ)上，整理了與跨境地下水相關(guān)的國際法律文件。
2002年，國際法委員會著手編纂和發(fā)展跨界含水層的國際法；2008年聯(lián)合國第60屆會議二讀通過了《跨界含水層法條款草案》。Nora Pincus認(rèn)為，由于跨界含水層對維持生命、健康和生態(tài)完整的重要作用和獨特特性，需要專門的國際法規(guī)制。Stephen McCaffrey研究了二讀草案與1997年國際水道法公約的關(guān)系，指出了草案的缺陷和不足。
我國跨界含水層的研究起步比國外晚一些，且局限于水文地質(zhì)學(xué)研究，國際法和比較法層面的研究更少。韓再生等人闡明了跨界含水層的重要性及其研究的重要意義和關(guān)鍵問題，研究了中俄跨界含水層的地質(zhì)、水量、利用及中俄雙方的合作情況。韓再生作為聯(lián)合國教科文組織委托的專家，帶領(lǐng)研究團(tuán)隊初步圈定了亞洲的跨界含水層。王秀梅等人介紹和研究了《聯(lián)合國跨界含水層草案》的出臺過程、主要內(nèi)容及對我國的啟示等問題�？琢罱茉u價了聯(lián)合國大會和國際法委員會發(fā)展該領(lǐng)域國際法的職責(zé)和功能，回顧了各國的立場和已有國際法律與實踐，預(yù)測分析了聯(lián)合國條款草案未來會采取的形式。他認(rèn)為，由于缺乏國際實踐和草案自身的缺陷等原因，草案將采取軟法文件這一最終形式。
中國跨界水資源豐富，對跨界河流的水資源貢獻(xiàn)較高，但人均擁有水資源量貧乏，隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，未來對跨界水資源的開發(fā)利用必將加強(qiáng)，也將面臨較大壓力。為有利于跨界水合作與合理利用，本書將系統(tǒng)梳理當(dāng)前全球跨界水合作案例，研究跨界水合作的內(nèi)容、合作方式、合作機(jī)制及其演化過程，并結(jié)合跨界水國際合作實踐，展望全球跨界水國際合作發(fā)展趨勢。