從中共十八屆三中全會(huì)提出“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這個(gè)重大命題以來(lái)，“治理”這個(gè)概念在中國(guó)實(shí)現(xiàn)了從學(xué)術(shù)圈向?qū)嵺`界的革命性跳躍。然而，在這個(gè)全球化時(shí)代，任何一個(gè)國(guó)家的治理體系都是開(kāi)放的，不僅有國(guó)內(nèi)參與主體，也有國(guó)際主體；不僅要解決國(guó)內(nèi)問(wèn)題，也要解決國(guó)際層次乃至全球?qū)哟紊系膯?wèn)題。而對(duì)于中國(guó)這個(gè)致力于“繼續(xù)促進(jìn)人類(lèi)和平與發(fā)展的崇高事業(yè)”的大國(guó)來(lái)說(shuō)，深化對(duì)全球治理的理解和參與，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中之義。

　　一、什么是全球治理

　　盡管?chē)�繞全球治理已經(jīng)產(chǎn)生了數(shù)量豐富的成果，但是對(duì)于全球治理的定義依然存在著熱烈的討論。因?yàn)闊o(wú)論是“治理”還是“全球”，都是開(kāi)放性的概念，會(huì)被不同的學(xué)者或者組織賦予自己認(rèn)為恰當(dāng)?shù)膬?nèi)容。這雖然削弱了全球治理作為一個(gè)學(xué)術(shù)概念的嚴(yán)密性和作為一種知識(shí)體系構(gòu)建的完整性，但是也說(shuō)明了全球治理作為一種在全球化背景下出現(xiàn)的新理念和新實(shí)踐，具有很強(qiáng)的可塑性。

　　要理解全球治理，應(yīng)該先從什么是治理入手。治理作為一個(gè)學(xué)術(shù)概念的提出主要有兩個(gè)原因：一是發(fā)展中國(guó)家的發(fā)展實(shí)踐表明，在追求發(fā)展的過(guò)程中，不能只依靠選舉來(lái)更迭執(zhí)政者，還要進(jìn)行國(guó)家制度建設(shè)，以解決具體的發(fā)展問(wèn)題；二是發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家都面臨著社會(huì)多元化和公眾參與的擴(kuò)大，諸多公共問(wèn)題的解決不能只依靠國(guó)家，還需要國(guó)家與社會(huì)的合作。因此，盡管治理有著不同的定義比如英國(guó)學(xué)者羅茨(Rhodes)歸納了六種定義（Rhodes, RA,“The New Governance: Governing without Government”, Political Studies, VolXLIV,1996, pp652-667），斯托克（Stoke）歸納了五種定義［格里·斯托克：《作為理論的治理：五個(gè)論點(diǎn)》，載《國(guó)際社會(huì)科學(xué)》（中文版），1999年第2期］。荷蘭學(xué)者基斯·馮·克斯伯根（Kees Van Kersbergen）和佛朗斯·馮·瓦爾登（Frans Van Waarden）歸納的九種定義（Kees Van Kersbergen1,Frans Van Waarden,“‘Governance’as a Bridge between Disciplines: Crossdisciplinary Inspiration Regarding Shifts in Governance and Problems of Governability, Accountability and Legitimacy”,European Journal of Political Research, Vol43,No2,2004, pp143-171）。，但是大體包括了三個(gè)層次的含義：一是國(guó)家制度建設(shè)層面，強(qiáng)調(diào)治理就是建立“發(fā)展的法律框架”和“培養(yǎng)能力”。其中包括實(shí)現(xiàn)法治、改進(jìn)政府管理，提高透明度、政府效率等。二是社會(huì)建設(shè)層面，強(qiáng)調(diào)支持和培養(yǎng)公民社會(huì)的發(fā)展，自愿性組織、非政府組織、各種社團(tuán)，擴(kuò)大它們的參與。而對(duì)公民社會(huì)的推動(dòng)涉及提高責(zé)任心、合法性、透明度以及參與水平，實(shí)際上就是歸權(quán)于社會(huì)。三是治理手段和技術(shù)層面，強(qiáng)調(diào)要調(diào)整完善機(jī)制、程序，采用新的手段、工具和技術(shù)。

　　因此，就定義的包容性和完整性而言，聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署(UNDP)對(duì)治理的界定更為全面：

　　治理是指一套價(jià)值、政策和制度的系統(tǒng)，在這套系統(tǒng)中，一個(gè)社會(huì)通過(guò)國(guó)家、市民社會(huì)和私人部門(mén)之間、或者各個(gè)主體內(nèi)部的互動(dòng)來(lái)管理其經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)事務(wù)。它是一個(gè)社會(huì)通過(guò)其自身組織來(lái)制定和實(shí)施決策，以達(dá)成相互理解、取得共識(shí)和采取行動(dòng)的過(guò)程。治理由機(jī)制(institutions)和過(guò)程(process)組成，通過(guò)這些機(jī)制和過(guò)程，公民和群體可以表達(dá)他們的利益，縮小相互之間的分歧，履行他們的合法權(quán)利和義務(wù)。規(guī)則、制度和實(shí)踐(practices)為個(gè)人、組織和企業(yè)設(shè)定了限制，并為其提供了激勵(lì)。治理有社會(huì)、政治和經(jīng)濟(jì)三個(gè)維度，可以在家庭、村莊、城市、國(guó)家、地區(qū)和全球各個(gè)人類(lèi)活動(dòng)領(lǐng)域運(yùn)行。UN,“Governance Indicators: A UsersGuide”, wwwundporg.

　　這個(gè)定義也體現(xiàn)了治理理論對(duì)于分析和解決多元社會(huì)條件下公共問(wèn)題的優(yōu)勢(shì)：(1)強(qiáng)調(diào)了公共問(wèn)題解決的普遍性，弱化了意識(shí)形態(tài)的爭(zhēng)論；(2)從方法論上把國(guó)家與市場(chǎng)、公民社會(huì)看做是可以實(shí)現(xiàn)合作的，改變了把三者對(duì)立起來(lái)，認(rèn)為不可調(diào)和的長(zhǎng)期認(rèn)識(shí)；(3)強(qiáng)調(diào)了社會(huì)，尤其是社會(huì)組織自我管理的作用，反映了社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì)。

　　因此，盡管治理概念具有模糊性，但是依然被應(yīng)用到全球?qū)用嫔�，因�(yàn)閲?guó)際社會(huì)更具有多元化特征，并且正在經(jīng)歷著根本性變革。Thomas GWeiss,“Governance, Good Governance and Global Governance: Conceptual and Actual Challenges”,Third World Quarterly, Vol21, No5，Oct2000, pp795-814，806.正如瑪麗克勞德·斯莫茨所說(shuō)：“治理是一個(gè)有用的概念；因?yàn)樗�能設(shè)計(jì)出管理共同事務(wù)的新技術(shù)；它使我們有可能對(duì)付那些抵制國(guó)際無(wú)政府狀態(tài)、但又不似政權(quán)那樣固定而被人們寄予期望的機(jī)構(gòu)；它引入了靈活而非標(biāo)準(zhǔn)化的機(jī)制；它賦予多種理性與不同的合法性以一席之地；它不是一種模式，不會(huì)成為固定不變的東西�！爆旣惪藙诘隆に鼓�茨：《治理在國(guó)際關(guān)系中的正確運(yùn)用》，肖存毛譯，載《國(guó)際社會(huì)科學(xué)》（中文版），1999年第2期，第86頁(yè)。正是出于這種原因，全球治理是與治理同步出現(xiàn)的概念，并且作為治理理論和實(shí)踐的重要組成部分，被視為應(yīng)對(duì)冷戰(zhàn)后國(guó)際關(guān)系和國(guó)際問(wèn)題的新的選擇和思路。APayne, NPhillips, Development, Cambridge: Polity Press, 2010.

　　按照荷蘭學(xué)者亨克·奧弗比克的分析，1995年是全球治理發(fā)展的歷史轉(zhuǎn)折點(diǎn)。這一年，聯(lián)合國(guó)的“全球治理委員會(huì)”（The Commission on Global Governance）成立，并發(fā)表了重要的《天涯成比鄰》報(bào)告，專(zhuān)門(mén)討論全球治理的學(xué)術(shù)期刊《全球治理》創(chuàng)刊。在這一年里，該術(shù)語(yǔ)的使用增加了三倍，并且在后續(xù)十年里增長(zhǎng)了十倍。亨克·奧弗比克：《作為一個(gè)學(xué)術(shù)概念的全球治理:走向成熟還是衰落?》，來(lái)輝譯，載《國(guó)外理論動(dòng)態(tài)》，2013年第1期。在“谷歌”搜索中，含有“global governance”(全球治理)這個(gè)詞的信息有144000000條，其中圖書(shū)類(lèi)信息有486000條（2014年4月14日檢索）。通過(guò)中國(guó)知網(wǎng)檢索，篇名中含有“全球治理”的文獻(xiàn)有819個(gè)，主題中含有“全球治理”的文獻(xiàn)有2371條，而且從2000年以來(lái)，相關(guān)研究文獻(xiàn)呈逐年增加的趨勢(shì)（2014年4月14日檢索）。而在實(shí)踐領(lǐng)域，“全球治理”已經(jīng)成為聯(lián)合國(guó)體系下各國(guó)際組織在相關(guān)領(lǐng)域積極推動(dòng)的任務(wù)，并且進(jìn)入了許多國(guó)家、重要的地區(qū)性組織以及非政府組織的政策倡議和具體行動(dòng)中。

　　與治理一樣，全球治理也面臨著定義過(guò)多的問(wèn)題。吉姆·惠特曼（Jim Whitman）在他編輯的一本書(shū)里，歸納了六種對(duì)于全球治理的定義：作為國(guó)際組織的行為；作為國(guó)家與非國(guó)家活動(dòng)的結(jié)合；作為自由主義霸權(quán)的另一面；作為公共政策網(wǎng)絡(luò)與合作伙伴關(guān)系；作為對(duì)具體領(lǐng)域的管理；作為一種概括性的現(xiàn)象。Jim Whitman (ed), Palgrave Advances in Global Governance, NY: Palgrave Macmillan, 2009.而全球治理理論提出者之一的詹姆斯·羅西瑙（James Rosenau）在給這本書(shū)寫(xiě)的《導(dǎo)言》中說(shuō)，全球治理不是一種，而是多種。James NRosenau,“Introduction: Global Governance or Global Governances”, in Jim Whitman (ed)，Palgrave Advances in Global Governance, NY: Palgrave Macmillan.2009.這種理解可以視為他給《全球治理》創(chuàng)刊號(hào)撰寫(xiě)文章中關(guān)于全球治理定義的延續(xù)。他說(shuō)：“全球治理可以視為包括從家庭到國(guó)際組織所有人類(lèi)活動(dòng)層面上的規(guī)則體系（systems of rule），這些體系通過(guò)控制實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，產(chǎn)生的是跨國(guó)的影響�！盝ames NRosenau,“Governance in the Twentyfirst Century”, Global Governance, Vol1,No1, 1995, p13.

　　盡管定義不同，但是可以按照克勞斯·丁沃斯（Klaus Dingwerth）和菲利普·帕特伯格（Philipp Pattberg）分析的那樣，將它們分為兩大類(lèi)：一類(lèi)將全球治理定位為一組可以觀(guān)察到的現(xiàn)象；另一類(lèi)則將全球治理視為一種政治方案。Klaus Dingwerth, Philipp Pattberg,“Global Governance as a Perspective on World Politics”, Global Governance, Vol12, No2, 2006,pp185-203.作為現(xiàn)象，說(shuō)明全球治理是現(xiàn)實(shí)存在的；作為政治方案，說(shuō)明全球治理是一種理念或設(shè)想，具有可塑造性。兩位作者進(jìn)一步分析說(shuō)，“全球治理”作為實(shí)踐活動(dòng)，也有兩種理解：一種是全球?qū)用嫔系娜祟?lèi)活動(dòng)；另一種是全球范圍內(nèi)人類(lèi)各種活動(dòng)的加總。Klaus Dingwerth, Philipp Pattberg,“Global Governance as a Perspective on World Politics”, Global Governance, Vol12, No2, 2006, p188.

　　按照這種區(qū)分，我們會(huì)看到關(guān)于全球治理的定義之爭(zhēng)，主要集中于如何在全球?qū)用骈_(kāi)展活動(dòng)上，或者說(shuō)在應(yīng)對(duì)各類(lèi)新的問(wèn)題時(shí)，如何設(shè)計(jì)出有效且被廣泛接受的政治方案上。因此，全球治理雖然是一種“脫領(lǐng)土化”(deterritorialized)的政治形式，但并不是一種去政治化的管理形式。丹尼爾·康帕格農(nóng)：《全球治理與發(fā)展中國(guó)家:盲點(diǎn)還是未知領(lǐng)域?》，謝來(lái)輝譯，載《國(guó)外理論動(dòng)態(tài)》，2013年第4期。全球治理是有其價(jià)值目標(biāo)和追求的。在這個(gè)意義上，對(duì)于全球治理的界定不能只強(qiáng)調(diào)多主體和多層次的治理形式，更要強(qiáng)調(diào)其人類(lèi)共同體意識(shí)，全球治理是在全球?qū)用嫔隙嘀黧w為了解決全球性問(wèn)題所作的努力，目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)全球性的良好治理。因此，中國(guó)學(xué)者俞可平和蔡拓的兩個(gè)定義更能體現(xiàn)全球治理的價(jià)值追求。在俞可平看來(lái)，“全球治理是各國(guó)政府、國(guó)際組織、各國(guó)公民為最大限度地增加共同利益而進(jìn)行的民主協(xié)商與合作，其核心內(nèi)容應(yīng)當(dāng)是健全和發(fā)展一整套維護(hù)全人類(lèi)安全、和平、發(fā)展、福利、平等和人權(quán)的新的國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)秩序，包括處理國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的全球規(guī)則和制度。”俞可平：《全球治理引論》，載《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》，2002年第1期，第25頁(yè)。蔡拓的定義則更強(qiáng)調(diào)全球治理背后的人類(lèi)共同體意識(shí)。在他看來(lái)，“所謂全球治理是以人類(lèi)整體論和共同利益論為價(jià)值導(dǎo)向的，多元行為體平等對(duì)話(huà)協(xié)商合作，共同應(yīng)對(duì)全球變革和全球問(wèn)題挑戰(zhàn)的一種新的管理人類(lèi)公共事務(wù)的規(guī)則、機(jī)制、方法和活動(dòng)�！辈掏兀骸度�球治理的中國(guó)視角與實(shí)踐》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》, 2004年第1期，第95—96頁(yè)。

　　綜上所述，全球治理是包括國(guó)家、社會(huì)、市場(chǎng)、公民個(gè)人在內(nèi)的各類(lèi)行為主體為了應(yīng)對(duì)全球變革和全球問(wèn)題帶來(lái)的挑戰(zhàn)，通過(guò)協(xié)商合作、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任，有效管理全球性公共事務(wù)的實(shí)踐活動(dòng)。全球治理具有多主體參與、多層次、多領(lǐng)域、多形式等特征。

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