《新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略下農(nóng)村土地政策改革試驗(yàn)》：
　�。ㄒ唬┤珪�(shū)研究背景的總結(jié)
　　土地已經(jīng)在過(guò)去幾十年里為城鎮(zhèn)的發(fā)展發(fā)揮了巨大的作用，但是帶有明顯城市傾向的政策也帶來(lái)了城鄉(xiāng)差距逐漸擴(kuò)大的問(wèn)題。解決“三農(nóng)”問(wèn)題，不僅關(guān)系到民生，更是我國(guó)城市化與工業(yè)化進(jìn)一步發(fā)展的必要條件。但問(wèn)題是，僅靠農(nóng)業(yè)的積累是無(wú)法自發(fā)解決城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的問(wèn)題，也無(wú)法實(shí)現(xiàn)土地利用轉(zhuǎn)向更集約、更環(huán)保和更經(jīng)濟(jì)的模式。這些都需要更有效的制度安排、更完備的規(guī)劃和更充足的資本投入。當(dāng)前這些必需的政策或者生產(chǎn)要素多集中于城市，因此只有對(duì)現(xiàn)行體制的改革，才能實(shí)現(xiàn)向農(nóng)村的轉(zhuǎn)移。各地的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)逐漸證明了土地是一種獨(dú)特的政策工具，可以用來(lái)平衡資源保護(hù)、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)、資本積累、發(fā)展機(jī)會(huì)等多目標(biāo)任務(wù)之間的均衡。
　　正如前面論述的“一舉三得”的效果，如果農(nóng)村土地政策改革適當(dāng)，可以在促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展過(guò)程中發(fā)揮明顯的作用。但是，從對(duì)當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村土地改革一系列的地方試驗(yàn)可以看出，并不是所有的政策都實(shí)現(xiàn)了可持續(xù)的政策績(jī)效，大多數(shù)的政策設(shè)計(jì)僅僅是在小范圍實(shí)施，甚至被上級(jí)政府叫停。
　　這也給我們帶來(lái)了一個(gè)疑問(wèn)，為什么有的地方政策創(chuàng)新的效果很好，而有的地方政策創(chuàng)新卻沒(méi)有過(guò)多的反響？是政策本身設(shè)計(jì)的問(wèn)題，還是政策的外部環(huán)境的影響，抑或是政策實(shí)施者自身的原因？當(dāng)前的農(nóng)村土地政策改革，究竟該從何處人手，針對(duì)什么進(jìn)行改革，才是妥當(dāng)和適宜的？
　　以上是全書(shū)所要研究問(wèn)題的一般化表述。即，我們能夠理解土地在未來(lái)農(nóng)村發(fā)展過(guò)程中潛在的作用，也能夠理解土地具有潛在的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，但是“眼睜睜”地看著這種作用和價(jià)值，究竟該如何人手才能實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的作用和價(jià)值上的最大化，同時(shí)實(shí)現(xiàn)價(jià)值分配和社會(huì)發(fā)展的公平。為了回答這個(gè)一般化的問(wèn)題，本書(shū)將嘗試通過(guò)對(duì)下面的具體問(wèn)題的分析來(lái)給出（不全面的）答案。
　�。ǘ�）全書(shū)研究問(wèn)題的提出
　　對(duì)于公共產(chǎn)權(quán)下的中國(guó)土地資源管理，值得關(guān)注的不單是如何“把蛋糕做大”，如何“分蛋糕”可能是更為重要的問(wèn)題�！巴恋刎�(cái)政”雖然推進(jìn)了工業(yè)化和城市發(fā)展，然而一定程度上也犧牲了農(nóng)民的利益。中央1號(hào)文件連續(xù)十年關(guān)注“三農(nóng)”問(wèn)題，說(shuō)明縮小城鄉(xiāng)差距、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是當(dāng)前“分蛋糕”的一個(gè)重要導(dǎo)向。如何讓農(nóng)民在工業(yè)化和城市化的進(jìn)程中享受“遲來(lái)的紅利”，成為當(dāng)前農(nóng)村管理的重點(diǎn)之一。
　　農(nóng)村土地價(jià)值釋放逐漸引起了廣泛關(guān)注。它可以理解為放松現(xiàn)有土地制度對(duì)農(nóng)村土地利用的一些限制，通過(guò)農(nóng)村土地的市場(chǎng)價(jià)格實(shí)現(xiàn)及其資本作用的顯現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)財(cái)富分配向農(nóng)村傾斜，進(jìn)而帶動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。實(shí)際上，無(wú)論是2012年底中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出的新型城鎮(zhèn)化，還是理論界的大量探索，都表明釋放農(nóng)村土地價(jià)值可成為農(nóng)村分享紅利的有效途徑。
　　問(wèn)題是，如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地價(jià)值的釋放？實(shí)踐中，各地已經(jīng)開(kāi)展了一系列嘗試，比如成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)實(shí)踐、重慶“地票”、深圳集體建設(shè)用地直接“入市”等。國(guó)土資源部近期也在積極醞釀土地管理制度改革，比如研究集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)意見(jiàn)、宅基地制度改革試點(diǎn)等。但是，這類(lèi)改革不是沒(méi)有風(fēng)險(xiǎn)，不僅理論研究，就是政府內(nèi)部也存在不同意見(jiàn)。比如，對(duì)造成農(nóng)民“被上樓”的質(zhì)疑、對(duì)可能引起土地一級(jí)市場(chǎng)混亂的疑慮等。
　　爭(zhēng)議的存在正說(shuō)明了如何釋放農(nóng)村土地資源價(jià)值是一個(gè)有實(shí)際意義的重大議題。同時(shí)，爭(zhēng)議也說(shuō)明理論上也還有很多難點(diǎn)懸而未決。比如，是繼續(xù)采用“自上而下”的頂層設(shè)計(jì)，還是鼓勵(lì)地方創(chuàng)新？是通過(guò)政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)移支付，還是由市場(chǎng)來(lái)完成？是由政府組織，還是農(nóng)民自己實(shí)現(xiàn)？這些都可以歸結(jié)到公共資源管理機(jī)制的選擇問(wèn)題，是當(dāng)前公共資源管理科學(xué)研究的熱點(diǎn)。這類(lèi)理論問(wèn)題在國(guó)際研究中仍未有系統(tǒng)的答案，但對(duì)公共資源管理機(jī)制本身以及對(duì)土地管理機(jī)制比較的研究，如私法下的土地發(fā)展權(quán)市場(chǎng)和公法下的土地規(guī)劃等，已能提供很好的理論基礎(chǔ)。在國(guó)內(nèi)針對(duì)該問(wèn)題的研究還處在起步階段，關(guān)注較多的是政府征地范圍、集體建設(shè)用地能否直接人市等價(jià)值判斷上的爭(zhēng)論，還很少提及更深層次的證據(jù)，如不同管理機(jī)制的效果、效率和額外效應(yīng)等。因此回答中國(guó)目前農(nóng)村土地資源價(jià)值釋放管理機(jī)制的選擇問(wèn)題，尤其是基于實(shí)踐中各種不同的地方實(shí)踐，既可以為當(dāng)前理論上的爭(zhēng)論提供系統(tǒng)的論據(jù)，也可以為實(shí)踐提供科學(xué)的依據(jù)，具有十分明顯的理論和現(xiàn)實(shí)意義。
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