導(dǎo)　　言
袁東振
袁東振，中國社會科學(xué)院拉丁美洲研究所副所長、研究員，博士生導(dǎo)師。

2016年以來,世界經(jīng)濟與國際政治領(lǐng)域均發(fā)生了一系列引人注目的重要變化。在世界經(jīng)濟領(lǐng)域，全球經(jīng)濟增速放緩并呈繼續(xù)惡化趨勢，國際貿(mào)易增速下滑，多數(shù)國家失業(yè)率有所攀升，全球金融市場的脆弱性加劇，財富占有和收入分配形勢惡化，反全球化勢力和趨勢有所增強。2017年世界經(jīng)濟形勢仍不容樂觀。在國際政治領(lǐng)域，足以影響世界發(fā)展走向的重大黑天鵝事件接連發(fā)生，如特朗普當選美國總統(tǒng)并對內(nèi)外政策做出重大調(diào)整、英國脫歐公投并啟動脫歐程序、歐洲地區(qū)民粹主義傾向抬頭，它們不僅沖擊了區(qū)域發(fā)展，也進一步加劇了世界發(fā)展的不確定性。
作為發(fā)展中世界的重要組成部分，拉美國家既有自己獨特的發(fā)展軌跡，又有自身難以克服的脆弱性，特別是拉美國家自身所固有的不合理經(jīng)濟結(jié)構(gòu)使其不可避免地深受外部因素的影響。在世界經(jīng)濟增速趨緩和外部環(huán)境變化的沖擊下，拉美國家政治經(jīng)濟和社會發(fā)展的脆弱性進一步暴露，國家治理能力缺陷更加凸顯。在內(nèi)外部多重因素的作用下，2016年拉美經(jīng)濟進一步衰退，發(fā)展環(huán)境更趨復(fù)雜，需要應(yīng)對的各種難題增多，結(jié)構(gòu)調(diào)整任務(wù)更加迫切。隨著經(jīng)濟危機后果的持續(xù)發(fā)酵，拉美地區(qū)的政治生態(tài)和社會環(huán)境發(fā)生了一系列新變化，一些國家對國內(nèi)政策進行了重大調(diào)整，對外政策在保持連續(xù)性的同時也出現(xiàn)一些新動向。變化、不確定和差異性是2016年拉美政治經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要關(guān)鍵詞。
本年度《拉丁美洲和加勒比發(fā)展報告》力圖對2016年以來拉美地區(qū)發(fā)展，特別是經(jīng)濟、政治、社會和國際關(guān)系形勢的變化及其趨勢做出分析判斷，對拉美國家遇到的新發(fā)展難題進行剖析，對拉美各國的差異性和特殊性做出解讀，對新形勢下拉美國家在全球治理中的地位和作用以及中拉關(guān)系的機遇與挑戰(zhàn)等重要問題進行思考和總結(jié)。
一　面對逆全球化勢力上升，拉美在參與全球經(jīng)濟治理方面遭遇新挑戰(zhàn)和新的不確定性
進入21世紀以后，以金磚國家為代表的新興經(jīng)濟體群體性崛起。新興和發(fā)展中經(jīng)濟體成為世界經(jīng)濟增長的主引擎，在世界經(jīng)濟中的比重增加，對全球增長的貢獻提升，推動世界政治經(jīng)濟格局出現(xiàn)新的重要變化。新興和發(fā)展中經(jīng)濟體所擁有的共同屬性決定了其在國際貿(mào)易、金融和投資等諸多領(lǐng)域有共同訴求，要求更廣泛參與全球經(jīng)濟協(xié)調(diào)機制，對發(fā)達經(jīng)濟體主導(dǎo)的傳統(tǒng)治理體系進行改革。在當前復(fù)雜多變的世界形勢下，全球經(jīng)濟治理遭遇新困境，并進入深度變革期，新興和發(fā)展中經(jīng)濟體在參與全球治理方面遇到新挑戰(zhàn)。目前世界秩序的不確定性和貿(mào)易保護主義傾向抬頭不僅可能使經(jīng)濟全球化蒙上陰影，也對包括拉美國家在內(nèi)的新興和發(fā)展中經(jīng)濟體的增長與對外合作帶來新困難、新壓力和新的不確定性。
本年度《拉丁美洲和加勒比發(fā)展報告》的主題報告《中拉合作：探索全球經(jīng)濟治理變革中的發(fā)展共享》試圖構(gòu)建一個全球經(jīng)濟治理演進的簡單框架，并從全球治理體系與新興和發(fā)展中經(jīng)濟體的視角分析拉美國家作為新興經(jīng)濟體在全球經(jīng)濟治理中的地位、參與全球經(jīng)濟治理體系的困難與訴求，以及全球經(jīng)濟治理框架下中拉經(jīng)濟合作的新機遇。作者認為，拉美是全球中高收入新興和發(fā)展中經(jīng)濟體最為集中的地區(qū)，在國際經(jīng)貿(mào)活動中相對活躍，因其經(jīng)濟體量、發(fā)展水平、特殊的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、國際貿(mào)易和投資活動的參與度以及資源儲量，在未來世界經(jīng)濟增長和全球發(fā)展中具有重要地位。拉美國家長期以來雖一直是全球經(jīng)濟治理較為活躍的參與者，但其話語權(quán)和影響力相對有限。在當前外部環(huán)境不利、內(nèi)部改革滯后的雙重壓力下，拉美國家積極尋求發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整，力求實現(xiàn)經(jīng)濟增長模式轉(zhuǎn)型，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，推進區(qū)域一體化，擴大對外開放。作者認為，中拉經(jīng)貿(mào)合作正在為適應(yīng)上述變化而進行深度結(jié)構(gòu)性改革，以期在發(fā)展中迎來更大機遇。
二　經(jīng)濟危機的政治和社會后果持續(xù)發(fā)酵，推動拉美政治社會生態(tài)出現(xiàn)新變化
伴隨經(jīng)濟危機后果持續(xù)發(fā)酵，拉美社會形勢進一步惡化。2003～2013年是拉美經(jīng)濟增長的黃金十年。2003～2008年經(jīng)濟年均增長4.8%，人均年均增長3.4%。2008年世界金融危機爆發(fā)后，拉美經(jīng)濟增長受到?jīng)_擊，2009年一度出現(xiàn)1.9%的負增長。但拉美國家憑借國際市場大宗商品的價格高位，成功抵御了世界金融危機的沖擊, 2010年實現(xiàn)5.9%的較高增長，人均增長4.8%。然而，隨著2014年以后國際市場大宗商品價格持續(xù)下跌，拉美經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不合理的弊端不斷凸顯，經(jīng)濟步入下行通道，一些國家陷入衰退和危機。繼出現(xiàn)2014年1.1%的低增長和2015年0.4%的負增長后，2016年拉美經(jīng)濟下滑1.1%，人均下滑2.2%。經(jīng)濟衰退的政治和社會后果雖有滯后性，但已越來越明顯地表現(xiàn)出來。經(jīng)濟形勢不利加劇公共支出壓力，政府社會支出減少，一些左翼的社會計劃和福利項目難以持續(xù)。由于經(jīng)濟形勢惡化，21世紀以來拉美地區(qū)整體向好的社會形勢逆轉(zhuǎn)，多數(shù)國家失業(yè)率上升，就業(yè)質(zhì)量下降，貧困反彈，一些脫貧人口重新返貧。聯(lián)合國拉丁美洲和加勒比經(jīng)濟委員會（以下簡稱拉美經(jīng)委會）認為，2013年拉美貧困率為27.9%，處于歷史最低水平。隨著經(jīng)濟下滑，貧困率從2014年的28.2%升至2015年的29.2%，貧困和赤貧人口分別凈增700萬和500萬。2016年后，拉美貧困人口繼續(xù)增加，未來兩年2500萬～3000萬人有返貧風(fēng)險。由于社會形勢惡化，拉美地區(qū)政治生態(tài)發(fā)生新變化。許多國家執(zhí)政環(huán)境惡化，執(zhí)政難度和壓力增加，一些國家政治力量對比發(fā)生重大改變。一些從政府政策中受益的群體（特別是中間階層）的利益受到損害，不滿情緒增加，其政治立場和政治態(tài)度發(fā)生變化。
對于拉美地區(qū)政治經(jīng)濟和社會的這些新變化和新趨勢《2016～2017年拉美政治形勢》�！�2016～2017年拉美經(jīng)濟形勢》和《2016～2017年拉美社會形勢》三篇報告做了詳盡分析和展望。《2016～2017年拉美政治形勢》認為，雖然整個地區(qū)政局相對平穩(wěn)，但拉美政治生態(tài)出現(xiàn)了新調(diào)整，政治形勢出現(xiàn)了新變動。委內(nèi)瑞拉等國政局出現(xiàn)不穩(wěn)定和緊張狀態(tài)；拉美左翼失去地區(qū)政治主導(dǎo)權(quán)，左翼共識退卻，左翼政權(quán)承壓，左翼占優(yōu)的格局已發(fā)生根本變化。報告還強調(diào)，拉美左翼的執(zhí)政高潮雖趨于退潮，但其仍有不可忽視的影響力�！�2016～2017年拉美經(jīng)濟形勢》指出：2016年以來拉美經(jīng)濟持續(xù)衰退，基本指標持續(xù)惡化，短期衰退與分化持續(xù)且愈加突出；外債指標超過警戒線，外債敞口擴大；外部市場環(huán)境繼續(xù)惡化，貿(mào)易投資量下降；經(jīng)濟結(jié)構(gòu)性改革進入僵持階段，難以突破；經(jīng)濟治理能力相對薄弱，政策逆周期性不足。報告認為，拉美處于經(jīng)濟周期的底部，具備反彈的內(nèi)外部條件，但也面臨經(jīng)濟激勵和抗風(fēng)險能力不足的挑戰(zhàn)；2017年拉美經(jīng)濟有望扭轉(zhuǎn)加速下滑的局面，甚至恢復(fù)一定增長，但在外部不確定性加大的背景下，地區(qū)經(jīng)濟中短期內(nèi)難以實現(xiàn)強勢反彈，經(jīng)濟復(fù)蘇的波動態(tài)勢還會延續(xù)，各項基礎(chǔ)指標仍難獲得較大改善�！�2016～2017年拉美社會形勢》認為，經(jīng)濟形勢不利造成拉美地區(qū)社會形勢進一步惡化，就業(yè)、教育、衛(wèi)生等領(lǐng)域的進步受到威脅。
三　拉美國家外部環(huán)境發(fā)生重要變化，國際關(guān)系形勢變數(shù)增多
2016年以來地區(qū)政治生態(tài)和外部環(huán)境的急劇變化對拉美國家的對外交往產(chǎn)生了重大影響，拉美外交形勢出現(xiàn)若干新取向。從總體上說，拉美國家在對外交往方面依然堅持多樣性，既積極同中國、印度等新興經(jīng)濟體展開合作，也注意維持與美國、歐洲的傳統(tǒng)關(guān)系。
拉美外部環(huán)境發(fā)生變化的最重要原因是特朗普當選和執(zhí)政后拉美與美國關(guān)系的不確定，這種不確定極大地加劇了拉美外部發(fā)展環(huán)境的不確定性。長期以來，對于拉美來說，美拉關(guān)系一直是最重要的雙邊關(guān)系。與此同時，美拉關(guān)系也是復(fù)雜的關(guān)系。從歷史上看，一旦美國加大在拉美的存在，拉美國家通常會表現(xiàn)出強烈的民族主義情緒，警惕美國干預(yù)拉美地區(qū)的事務(wù)。而一旦美國不重視甚至忽視拉美，拉美國家通常也會發(fā)出抱怨，擔心會失去與美國合作所獲得的利益。美拉關(guān)系一直在若即若離、忽近忽遠、忽冷忽熱中循環(huán)轉(zhuǎn)換。
進入21世紀后，拉美一批左翼政黨執(zhí)政，這些政府與美國的關(guān)系相對疏遠。隨著近年拉美政局右轉(zhuǎn)，中右翼政府采取更加多元和平衡的外交策略，美拉關(guān)系似乎應(yīng)得到進一步改善和加強，然而特朗普當選并就任美國總統(tǒng)為美拉關(guān)系帶來許多不確定因素,增加了拉美國家特別是與美國經(jīng)濟聯(lián)系密切的墨西哥和中美洲國家的憂慮。特朗普的政策至少會在三個方面給美拉關(guān)系帶來消極影響或不確定性。一是貿(mào)易保護主義傾向的影響。特朗普退出跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（TPP），主張重新談判北美自由貿(mào)易協(xié)定（NAFTA），向墨西哥商品征收高額關(guān)稅。此種政策傾向勢必影響拉美國家的發(fā)展。二是移民政策的影響。目前美國約有1100萬人非法移民，大部分來自墨西哥和中美洲地區(qū)。特朗普反非法移民的政策勢必造成拉美特別是中美洲國家僑匯收入減少，損害這些國家的發(fā)展。三是對古巴政策的影響。特朗普競選期間對改善古美關(guān)系持批評態(tài)度，未對取消對古封鎖做出承諾。一旦美古關(guān)系生變，就會在拉美產(chǎn)生不良反應(yīng)。
《2016～2017年拉美國際關(guān)系》對拉美國家外部環(huán)境的變化，特別是特朗普當選美國總統(tǒng)及其政策調(diào)整對拉美對外關(guān)系的沖擊和影響進行了分析解讀。報告指出，2016年以來拉美國際關(guān)系形勢跌宕起伏、充滿變數(shù)。奧巴馬政府在最后一年任期繼續(xù)創(chuàng)造并鞏固其政治遺產(chǎn),延續(xù)對地區(qū)國際關(guān)系及其走向的塑造進程。但美國大選結(jié)果攪亂了拉美各國的發(fā)展態(tài)勢，讓多國政府和民眾心神不寧。特朗普當選帶來了極大的不確定性，拉美地區(qū)各國不得不密切關(guān)注美國新政府的動向，以減緩美國政策變化可能導(dǎo)致的沖擊和傷害。報告認為，由于美拉關(guān)系不確定性增加，拉美對外關(guān)系多樣化傾向?qū)⒌玫竭M一步推動，拉美國家間將產(chǎn)生恢復(fù)和發(fā)展關(guān)系的新沖動，不僅可推動對拉丁美洲的認同，重新激發(fā)沉寂多年的區(qū)域、次區(qū)域組織和機制，而且會使各國抱團向北（美國）維護權(quán)益，向西（亞太）拓展空間。但作者強調(diào)，拉美國家追求對外關(guān)系多樣性，無論北美、歐洲還是亞太地區(qū)，都是其對外關(guān)系的主要戰(zhàn)略方向，不存在非此即彼的替代關(guān)系。
四　中拉合作取得新進展，中拉關(guān)系再次跨入新階段
中拉關(guān)系的新進展是2016年值得關(guān)注的熱點問題。習(xí)近平主席于2016年11月出訪拉美三國并出席在秘魯首都利馬舉行的亞太經(jīng)合組織（APEC）領(lǐng)導(dǎo)人非正式會議，開啟了中國對拉美外交的新階段。在世界經(jīng)濟增長低迷的背景下，拉美各國既積極利用中國因素帶來的機遇，又試圖應(yīng)對中國因素帶來的挑戰(zhàn)，中國在拉美國家發(fā)展進程中的地位和作用再次彰顯。鑒于中拉關(guān)系取得的新進展和重要性，本年度《拉丁美洲和加勒比發(fā)展報告》圍繞中拉合作的主題刊登了兩篇專題報告。兩篇專題報告選取不同視角，相互補充，對中拉關(guān)系新階段和中拉合作進行了分析解讀。
專題報告《跨入發(fā)展新階段的中拉關(guān)系》從中國對外戰(zhàn)略定位的視角對中拉合作做出宏觀分析。作者認為，中國提出構(gòu)建中拉命運共同體，推動建立中拉全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，標志著中拉關(guān)系進入全面發(fā)展的新階段。拉美在中國外交戰(zhàn)略中的目標及定位，以及中拉關(guān)系在發(fā)展目標、合作內(nèi)容、合作領(lǐng)域及發(fā)展動能等方面都發(fā)生了重大變化。作者指出，中拉關(guān)系發(fā)展的內(nèi)部、外部環(huán)境正發(fā)生復(fù)雜而深刻變化，這些變化既給中拉關(guān)系帶來了機遇，也帶來了挑戰(zhàn)；雖然國際環(huán)境總體上有利于中拉關(guān)系發(fā)展，但中國對拉戰(zhàn)略預(yù)期目標的實現(xiàn)仍面臨諸多困難。專題報告《拉美地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施一體化》則把中拉基礎(chǔ)設(shè)施合作作為分析案例，從一個特殊合作領(lǐng)域透視中拉合作的成就與發(fā)展前景，認為中拉基礎(chǔ)設(shè)施合作將迎來歷史新機遇。
五　拉美國家間的差異性進一步顯現(xiàn)，承受的經(jīng)濟社會和政治壓力不盡相同
拉美國家間的差異性首先表現(xiàn)為經(jīng)濟增長的差異。2016年拉美國家經(jīng)濟增長率有較大差異，巴西、委內(nèi)瑞拉、阿根廷和厄瓜多爾等南美國家分別為-3.6%、-9.7%、-2%和-2%，多米尼加、巴拿馬則分別高達6.4%和5.2%，尼加拉瓜、哥斯達黎加、玻利維亞和巴拉圭等國家也均超過4%。預(yù)計這種差異還將進一步延續(xù)。隨著大宗商品價格反彈和中國需求回調(diào)，與中國經(jīng)濟關(guān)聯(lián)度較高的南美國家經(jīng)濟有望重獲增長；而中美洲和加勒比地區(qū)經(jīng)濟增長壓力加大，除美國不確定性因素加大的悲觀預(yù)期外，還存在大宗商品價格回升引發(fā)的輸入型通脹壓力，其經(jīng)濟增速或?qū)⑦M一步減緩，甚至步入衰退。拉美國家間的差異性還體現(xiàn)在其他方面。如前所述，隨著經(jīng)濟危機的政治和社會后果不斷發(fā)酵，拉美國家執(zhí)政難題和社會不穩(wěn)定因素均有所增多。然而，經(jīng)濟衰退、社會不滿、政治動蕩呈現(xiàn)出明顯的相關(guān)性，不同國家的情況差異較大。社會不滿多出現(xiàn)在巴西、阿根廷、委內(nèi)瑞拉等經(jīng)濟持續(xù)衰退的國家，政治動蕩也多發(fā)生在社會不滿情緒較嚴重的這些國家。而在經(jīng)濟持續(xù)增長的多米尼加、巴拿馬、哥倫比亞等，社會和政治局勢依然保持相對穩(wěn)定的狀態(tài)。本報告的國別和地區(qū)部分對這些差異性問題均有所涉及。
變化、不確定性和差異性是2016年拉美形勢的關(guān)鍵詞,并仍將是未來一年拉美政治、經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要特點。