PPP模式的六大正面效應(yīng)
賈 康

PPP是英文Public-Private-Partnership的縮寫，過去直譯為公私合作伙伴關(guān)系，其機(jī)制創(chuàng)新在近年于國(guó)內(nèi)引起前所未有的高度重視，有關(guān)管理部門已將PPP意譯為政府與社會(huì)資本合作，成為文件中的規(guī)范用語(yǔ)。
關(guān)于PPP的基本概念和定義表述，學(xué)者還有見仁見智的爭(zhēng)鳴，但基本共識(shí)已比較清楚，它所指的是在基礎(chǔ)設(shè)施、公共工程與公共服務(wù)領(lǐng)域由政府與非政府主體合作共贏式的供給機(jī)制。具體的運(yùn)作形式，包括BOT（建設(shè)運(yùn)營(yíng)移交）、TOT（移交運(yùn)營(yíng)移交）、ROT（重整運(yùn)營(yíng)移交）、BOO（建設(shè)擁有運(yùn)營(yíng)），等等。雖然PPP的雛形可以上溯到幾百年前歐洲就已出現(xiàn)的政府授予公路養(yǎng)護(hù)者的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，但其在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活實(shí)踐中的大發(fā)展及其概念的明確化與大流行，還是20世紀(jì)后半期隨著新公共管理運(yùn)行的興起，在發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體與新興經(jīng)濟(jì)體的進(jìn)一步創(chuàng)新發(fā)展中出現(xiàn)的。把原來已習(xí)慣地認(rèn)為應(yīng)由政府負(fù)責(zé)和興辦的架橋修路等公共工程以及醫(yī)院、學(xué)校、航空港、垃圾和污水處理場(chǎng)等公共服務(wù)設(shè)施，改為與市場(chǎng)機(jī)制對(duì)接、吸引政府之外的企業(yè)和社會(huì)資本同政府在平等合作關(guān)系框架下一起辦，其創(chuàng)新的特點(diǎn)顯而易見。
從表征看，PPP首先形成了投融資機(jī)制的創(chuàng)新，可以將大量非政府的民間資金、社會(huì)資本引入公共工程與服務(wù)領(lǐng)域，但其實(shí)它又決不僅僅限于投融資模式層面的創(chuàng)新，它還以風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享、績(jī)效升級(jí)方面的鮮明性質(zhì)形成了管理模式的創(chuàng)新，并天然對(duì)接混合所有制改革和法治化制度建設(shè)，具有國(guó)家和社會(huì)治理模式創(chuàng)新層面的重要意義。所以，應(yīng)當(dāng)恰如其分地、全面地理解與評(píng)價(jià)PPP這一制度供給的偉大創(chuàng)新：它是從投融資模式，到管理模式，再到治理模式貫通的新型制度供給，特別是對(duì)于在新歷史起點(diǎn)上面對(duì)全面建成小康和現(xiàn)代化的中國(guó)夢(mèng)目標(biāo)，力行全面深化改革和全面依法治國(guó)的當(dāng)代中國(guó)，PPP更具有不容忽視的重大現(xiàn)實(shí)意義，它至少將產(chǎn)生如下六大方面的正面效應(yīng)：
第一，緩解面對(duì)城鎮(zhèn)化、老齡化歷史進(jìn)程的財(cái)政支出壓力，使政府更好地發(fā)揮作用。
對(duì)于正在走向偉大民族復(fù)興的中國(guó)，PPP的正面效應(yīng)首先體現(xiàn)為：從政府主體角度看，減少財(cái)政支出的壓力，提高財(cái)政資金總體使用績(jī)效和政府履職能力。中國(guó)正處于快速發(fā)展的城鎮(zhèn)化和迅速到來的人口老齡化過程中，未來幾十年內(nèi)將有約4億農(nóng)村居民要轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)定居，并將新增近2億60歲以上人口的老齡醫(yī)療與生活服務(wù)供給需要，靜態(tài)算賬至少需60萬(wàn)億元以上的公共工程投入；若作動(dòng)態(tài)測(cè)算，這方面的投入更是大得難以想象。政府再沿用單打獨(dú)斗式思路去應(yīng)對(duì)相關(guān)的城鎮(zhèn)化、老齡化挑戰(zhàn)，注定是沒有出路的，但如能有效地調(diào)動(dòng)業(yè)已雄厚起來的民間資金、社會(huì)資本，以與政府合作方式形成共同供給機(jī)制，將有效緩解上述財(cái)政支出壓力。
第二，在公共服務(wù)供給中形成1 1 1＞3的機(jī)制，使進(jìn)入中等收入階段的社會(huì)公眾可持續(xù)地受益受惠。
政府履職盡責(zé)和實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化戰(zhàn)略目標(biāo)，最終是為人民服務(wù)，使社會(huì)公眾得實(shí)惠，并使這樣的受益受惠可持續(xù)。從我國(guó)社會(huì)公眾主體角度來看，在公共服務(wù)水平逐漸提升而確有受益的過程中，相關(guān)的問題亦不可回避、不能忽視：過去政府提供服務(wù)中存在的工程超概算，施工期拖長(zhǎng)，質(zhì)量出毛病，運(yùn)行管理中服務(wù)不熱情、不周到等弊病，已與進(jìn)入中等收入階段后公眾要求更美好生活的公共服務(wù)升級(jí)訴求形成了明顯的反差，影響到社會(huì)生活的和諧和群眾的幸福感。恰是PPP的機(jī)制創(chuàng)新帶來了一種使政府、企業(yè)、專業(yè)機(jī)構(gòu)于合作中形成1 1 1＞3的公共服務(wù)績(jī)效升級(jí)效應(yīng)，因?yàn)檫@一合作機(jī)制，是將政府的規(guī)劃與政策相對(duì)優(yōu)勢(shì)、企業(yè)的運(yùn)行管理相對(duì)優(yōu)勢(shì)和專門機(jī)構(gòu)的特定專業(yè)領(lǐng)域相對(duì)優(yōu)勢(shì)結(jié)合在一起，形成風(fēng)險(xiǎn)防范與處理能力的最優(yōu)組合，來針對(duì)性地防控與化解項(xiàng)目中的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)。這就可望有效地克服過去司空見慣的那些弊端，可持續(xù)地使社會(huì)公眾受益，從而提升公眾的滿意度、幸福感。這一點(diǎn)在實(shí)踐案例中已有極好的體現(xiàn)，并將助益于跨越中等收入陷阱的全局性戰(zhàn)略訴求的實(shí)現(xiàn)。
第三，為一大批作為市場(chǎng)主體的企業(yè)打開進(jìn)一步生存、發(fā)展的空間，使現(xiàn)代市場(chǎng)體系更為健全和成熟。
在我國(guó)已經(jīng)壯大并在資金力量日益雄厚起來的民間資金、社會(huì)資本持有主體中，一大批有強(qiáng)烈發(fā)展意愿，并在偏好類型上適合PPP的企業(yè)，會(huì)由此打開它們新的生存與發(fā)展空間，并形成在我國(guó)本土和實(shí)行走出去（如一帶一路倡議）之中許多的PPP項(xiàng)目上，境外社會(huì)資本的參與和多方合作互動(dòng)，這對(duì)于發(fā)展健全我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有積極的促進(jìn)作用。應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)，所有參與PPP的企業(yè)的基本動(dòng)機(jī)與行為定位，仍然是在商言商，是以市場(chǎng)主體投資取得回報(bào)的模式，來形成其物質(zhì)利益追求與社會(huì)責(zé)任的統(tǒng)一，但企業(yè)方面必須接受PPP盈利但非暴利的原則約束。所以客觀地說，不是一切企業(yè)都適合于同政府合作參與PPP，比如風(fēng)險(xiǎn)投資、創(chuàng)業(yè)投資、天使投資類型的社會(huì)資本，偏好快進(jìn)快出和以敢冒高風(fēng)險(xiǎn)博取高回報(bào)，通常不是PPP的適宜參與者。有意愿和政府合作、鎖定較長(zhǎng)期雖不很高但可接受回報(bào)水平的市場(chǎng)主體，其實(shí)大有人在且資本規(guī)模可觀。這些企業(yè)家偏好于較長(zhǎng)期，甚至極長(zhǎng)期可預(yù)期、可接受的投資回報(bào)，愿意通過參與PPP提高生活質(zhì)量并獲得發(fā)展其他事項(xiàng)（包括收藏愛好、文化活動(dòng)和從事公益慈善等）所需的時(shí)間與閑暇，這是市場(chǎng)體系成熟、健全的表現(xiàn)，在中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中也不例外。
第四，聯(lián)結(jié)、對(duì)接意義重大的混合所有制改革，促進(jìn)企業(yè)改革與全面改革的實(shí)質(zhì)性深化。
在中國(guó)現(xiàn)在特定的發(fā)展階段上，PPP還有一項(xiàng)非常重要的、戰(zhàn)略層面的制度創(chuàng)新意義：它直接呼應(yīng)了十八屆三中全會(huì)在現(xiàn)代國(guó)家治理、現(xiàn)代市場(chǎng)體系方面的要求，即混合所有制改革。
中國(guó)現(xiàn)代市場(chǎng)體系建設(shè)面臨的一項(xiàng)攻堅(jiān)克難的改革任務(wù)是企業(yè)改革，包括使國(guó)有企業(yè)消除不當(dāng)壟斷和使非國(guó)有企業(yè)突破前后兩個(gè)三十六條發(fā)布后仍未突破的玻璃門旋轉(zhuǎn)門彈簧門，使國(guó)企、民企兩方面都健康地活起來。在PPP的推行與發(fā)展中，恰恰可以通過其與股份制混合所有制的天然貫通來實(shí)現(xiàn)這一目的，因?yàn)樾纬梢粋�(gè)PPP項(xiàng)目在產(chǎn)權(quán)方面沒有任何選擇上的局限，是在法治環(huán)境下形成的多產(chǎn)權(quán)主體間的契約。最典型的即以SPV（specialpurposevehicles）的形式組成特殊項(xiàng)目公司來運(yùn)營(yíng)PPP項(xiàng)目，公司內(nèi)所有股權(quán)都有清晰歸屬，每一份標(biāo)準(zhǔn)化的股權(quán)屬于明確的股東，認(rèn)定以后不會(huì)產(chǎn)生無(wú)法處置的糾紛（少數(shù)糾紛可通過法律途徑解決），大家可以在這樣穩(wěn)定的、可預(yù)期的法治環(huán)境下，實(shí)現(xiàn)利益回報(bào)的共贏。而且，SPV的股權(quán)結(jié)構(gòu)，在天然具有混合所有制特征的同時(shí)，又天然地傾向于不使國(guó)有股權(quán)一股獨(dú)大，因?yàn)檎�府股�?quán)參與的動(dòng)機(jī)是發(fā)揮四兩撥千斤的乘數(shù)效應(yīng)來拉動(dòng)、引致民間資本大量跟進(jìn)，乘數(shù)越大，相關(guān)政府工作的業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)會(huì)越好，因此社會(huì)資本、民營(yíng)企業(yè)的股份在PPP中通常會(huì)成為股權(quán)結(jié)構(gòu)里的大頭，甚至是絕大多數(shù)。顯然，這方面的突破式發(fā)展，將深刻、長(zhǎng)遠(yuǎn)地影響中國(guó)的現(xiàn)代化進(jìn)程。
第五，促進(jìn)全面依法治國(guó)的法治化建設(shè)，培育契約精神和催化專業(yè)、敬業(yè)的營(yíng)商文明。
PPP與十八屆四中全會(huì)關(guān)于全面依法治國(guó)依法行政的指導(dǎo)方針具有天然內(nèi)在的契合，客觀上必然要求加快法治建設(shè)、打造高標(biāo)準(zhǔn)法治化的營(yíng)商環(huán)境。因?yàn)橐粋�(gè)個(gè)PPP項(xiàng)目，都需要有可預(yù)期的法治保障使作為合作伙伴的企業(yè)產(chǎn)生對(duì)長(zhǎng)期投資回報(bào)的確定性與認(rèn)同感，否則企業(yè)是不會(huì)自愿簽署合作協(xié)議的。政府方面的強(qiáng)勢(shì)會(huì)在PPP實(shí)施中得到約束：不論政府在前期還有多少主導(dǎo)性和特許權(quán)在手的強(qiáng)勢(shì)地位，一旦簽約PPP，就要以與企業(yè)相同的平等民事主體身份依法定規(guī)范認(rèn)定契約，并按照法律面前人人平等的原則遵守契約；假如政府違約，也要經(jīng)由法律程序公平正義地加以校正和處理。這對(duì)于實(shí)質(zhì)性地轉(zhuǎn)變政府職能、優(yōu)化政府行為和全面推進(jìn)法治化，不啻是一種倒逼機(jī)制。PPP的發(fā)展，對(duì)法治、契約和上述所有這些營(yíng)商文明的培育都將是一種催化劑，對(duì)于降低交易成本、鼓勵(lì)長(zhǎng)期行為和促進(jìn)社會(huì)和諧進(jìn)步，具有國(guó)家治理現(xiàn)代化和包容性發(fā)展層面的全局意義。
第六，有利于在認(rèn)識(shí)、適應(yīng)和引領(lǐng)新常態(tài)的當(dāng)前與今后的一個(gè)階段，對(duì)沖經(jīng)濟(jì)下行壓力，優(yōu)化支持經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展后勁的選擇性聰明投資，增加有效供給。
面對(duì)現(xiàn)階段的經(jīng)濟(jì)下行，需要特別強(qiáng)調(diào)投資的作用。中國(guó)投資領(lǐng)域的關(guān)鍵問題不在于總量和增速，而在于結(jié)構(gòu)、質(zhì)量與綜合績(jī)效。走向經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，迫切需要把握好有助于支撐全局的聰明投資。PPP所關(guān)聯(lián)的投融資項(xiàng)目，都屬于有利于調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、護(hù)生態(tài)、防風(fēng)險(xiǎn)、增績(jī)效的選擇性項(xiàng)目，又配合了促改革與穩(wěn)增長(zhǎng)，是利用混合所有制創(chuàng)新將過剩產(chǎn)能轉(zhuǎn)化為有效產(chǎn)能（諸如鋼鐵、建材、施工機(jī)械與設(shè)備的制造等行業(yè)和領(lǐng)域），會(huì)形成一大批聰明投資對(duì)沖下行壓力，以有效供給來增加長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展后勁，因此，它是在供給側(cè)助益適應(yīng)和引領(lǐng)新常態(tài)。
正如財(cái)政部肖捷部長(zhǎng)所說，目前正處于PPP規(guī)范發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期。但目前市場(chǎng)上尚缺乏配套的規(guī)范教材。孫潔博士領(lǐng)銜編寫的這套圖書，有理有據(jù)，案例豐富，對(duì)PPP的規(guī)范發(fā)展用參考價(jià)值。特推薦給讀者！
是為序。