序言

當(dāng)冷戰(zhàn)結(jié)束、后冷戰(zhàn)時代來臨時，人們期待世界變得更加美好。然而這個時代剛開始，就遭遇觸礁。1990年8月2日，伊拉克在其貌似十分強(qiáng)大的統(tǒng)治者薩達(dá)姆·侯賽因（Saddam Hussein）的指揮下，悍然入侵科威特，在短短幾天內(nèi)控制了這一位于伊朗南部的弱小鄰國，并且很快剝奪其獨(dú)立國家主權(quán)，將其變成伊拉克的第19個省。

在此之前不到一年的1989年11月9日，柏林墻倒塌，象征著冷戰(zhàn)時代結(jié)束。冷戰(zhàn)是指二戰(zhàn)后的40年間，以美國和蘇聯(lián)為代表的兩大陣營爭斗所形成的國際關(guān)系格局。

伊拉克的軍事行動意味著巨大的區(qū)域性和全球性潛在影響。在入侵科威特前，伊拉克已經(jīng)控制了全球石油總量的10%，如果它成功攫取科威特，這一占比將直接翻番，一方面會讓伊拉克更加強(qiáng)大，另一方面，如果薩達(dá)姆的行徑?jīng)]有得到懲戒，將向其眾多鄰國傳遞一個信號：它們孤立無援，只能靠自己。包括沙特阿拉伯在內(nèi)的這些鄰國除了接受巴格達(dá)的統(tǒng)治，幾乎別無選擇。由石油生產(chǎn)國組成的、占據(jù)全球石油儲量最大份額的石油輸出國組織也將落入薩達(dá)姆之手，石油價格面臨失控。

美國第41任總統(tǒng)喬治·赫伯特·沃克·布什領(lǐng)導(dǎo)的政府，在了解伊拉克的所作所為之后，深入分析了這一發(fā)生在后冷戰(zhàn)時代開端的事件可能產(chǎn)生的直接的區(qū)域性影響和歷史影響。布什及其身邊的幕僚（包括時任總統(tǒng)特別助理兼國家安全委員會中東、波斯灣、南亞事務(wù)首席顧問的我在內(nèi)）都認(rèn)識到，事態(tài)的發(fā)展可能會演變成一個先例，從而改變地緣政治，推動世界格局進(jìn)入新時代。對薩達(dá)姆的侵略和征服行動的回應(yīng)和處置方式，既可能引導(dǎo)后冷戰(zhàn)時代世界新秩序的形成，也可能導(dǎo)致大范圍的無序混亂。

因此，基于區(qū)域和全球、直接和間接影響的考慮，美國采取了行動。為了完成使命，美國與聯(lián)合國安理會其他14個成員密切協(xié)作，反對伊拉克的入侵行為，制定并隨后實(shí)施了一系列制裁決議，確保伊拉克不僅不能從入侵科威特中獲利，而且必須付出沉重的代價。幾十個國家通過不同的方式組建成大型聯(lián)合部隊(duì)，保護(hù)沙特阿拉伯不受伊拉克進(jìn)攻的威脅；如果以制裁為主的外交政策不能將伊拉克驅(qū)逐出科威特，將通過多國部隊(duì)武力迫使伊拉克撤出科威特，并幫助科威特政府恢復(fù)國家主權(quán)。1

這一政策總體上獲得了成功。布什及其國家安全顧問布倫特·斯考克羅夫特（Brent Scowcroft）發(fā)布聲明稱，他們希望這一遏止伊拉克侵略行為、恢復(fù)科威特國家主權(quán)的共同努力能夠?yàn)閷�來樹立一個先例。1990年9月，布什總統(tǒng)在美國國會兩院聯(lián)席會議上發(fā)表講話時強(qiáng)調(diào)：盡管波斯灣危機(jī)很嚴(yán)峻，但也帶來了一個難得的機(jī)會：它能促進(jìn)合作，并推動合作進(jìn)入下一個歷史階段。這些動蕩解決之后……我們將迎來世界新秩序，一個進(jìn)一步擺脫恐怖威脅、在追尋公正中變得更強(qiáng)大、在尋求和平中變得更安全的新時代，一個世界各國都能和諧共處、繁榮發(fā)展的新紀(jì)元。千百年來，先輩們一直孜孜以求地找尋一條和平之路，但是伴隨著這一努力的卻是無休止的戰(zhàn)爭。今天，這個完全不同于過去的新世界正在形成。在這個新世界里，法治將取代叢林法則，所有國家都認(rèn)識到自己在維持和實(shí)現(xiàn)自由與公正中的共同責(zé)任，強(qiáng)國充分尊重弱國的權(quán)利。我在赫爾辛基會見戈?duì)柊蛦谭蚩偨y(tǒng)時溝通了這些見解，他和來自歐洲、海灣地區(qū)和世界各地的其他國家領(lǐng)導(dǎo)人都充分理解和認(rèn)識到，今天處理危機(jī)的方式將塑造我們的未來。2

在時隔20多年后的今天，我們很清楚地看到，當(dāng)時預(yù)期的美好的世界新秩序并沒能實(shí)現(xiàn)，很多地方以及國際關(guān)系的實(shí)際場景更像是世界新無序。如果有一家上市公司叫作世界秩序有限公司，那么它的股價雖然沒有大幅下跌，但是因?yàn)檫M(jìn)行了調(diào)整，其價值至少已經(jīng)下跌了10%，整個世界可能由此進(jìn)入熊市，甚至?xí)�帶�?0%的跌幅。更糟糕的是，趨勢日益低迷，看不到反彈跡象。

但不可否認(rèn)的是，在這一時期，世界各地的穩(wěn)定和發(fā)展實(shí)現(xiàn)了重大突破：大國之間的沖突得到緩和；各國間展開了一定程度的合作，共同應(yīng)對一些全球性挑戰(zhàn)；各國政府和國際機(jī)構(gòu)之間就國際經(jīng)濟(jì)政策的很多方面進(jìn)行大量的協(xié)調(diào)。此外，人們活得更健康、更長久，數(shù)以億計(jì)的人脫離了極端貧困，更多的人過上了中產(chǎn)階級的生活。這些進(jìn)步超過了歷史上的任何時期。事實(shí)上，曾有一個寫作團(tuán)體提出：我們的世界遠(yuǎn)遠(yuǎn)好于悲觀論者所描繪的景象�；蛟S可以借用瓦格納的音樂優(yōu)于所有的演奏版本這句老話來描述實(shí)際情況：這個世界好過它的表象。3

這些對世界的樂觀看法很有吸引力，卻經(jīng)不住推敲。事實(shí)上，我們難以論證說，冷戰(zhàn)結(jié)束后所發(fā)生的一切、戰(zhàn)勝伊拉克形成了歷史性轉(zhuǎn)折。雖然薩達(dá)姆通過武力方式實(shí)現(xiàn)其外交目標(biāo)的企圖被挫敗，但是同樣的想法和做法并非絕無僅有。在20多年后的今天回顧時，我們看得更加清晰，薩達(dá)姆用不合法的方式擾亂當(dāng)時的世界格局，這本身就預(yù)示了未來的一個走向并沒有邁向一個穩(wěn)定的新世界。實(shí)際上，國際局勢中的一些發(fā)展和趨勢很令人擔(dān)憂，例如，全球性挑戰(zhàn)與應(yīng)對之間的差距越來越大，幾個區(qū)域存在著現(xiàn)實(shí)和潛在的沖突，美國和許多國家正在經(jīng)歷政治失能，或許更加難以制定和實(shí)施有助于維持秩序和應(yīng)對威脅的外交政策。如果簡單忽略這些趨勢，是十分危險的。

在此我說明一下本書書名的來歷。失序是我深思熟慮后的選擇，沒有其他詞匯能夠更準(zhǔn)確地描繪這個時代的實(shí)際情況。我查閱了字典、辭典，舍棄了無政府狀態(tài)和混亂這兩個詞，因?yàn)樗鼈儾⒉荒苷鎸?shí)反映世界形勢（包括中東地區(qū)的形勢，那里發(fā)生的一切令人不安，本書也會就此進(jìn)行討論）。上文也提到，世界新秩序的說法缺乏依據(jù)。失序比其他任何詞語都更好地抓住了當(dāng)前和未來形勢的特點(diǎn)。

失序一詞能觸發(fā)許多重要的問題：失序?yàn)槭裁磿�發(fā)生？是怎樣發(fā)生的？這個世界是如何從當(dāng)時的樂觀狀態(tài)演變?yōu)榻裉斓氖�序？這一過程是不可避免，還是本可能有轉(zhuǎn)機(jī)，從而導(dǎo)致不同的結(jié)局？如何準(zhǔn)確地描述現(xiàn)在的局勢？是否應(yīng)該把當(dāng)今世界簡單地看成歷史長卷的最新篇章？是什么形成了本質(zhì)上的不同？很多事情確實(shí)看起來很糟糕，但事實(shí)上究竟有多壞？會進(jìn)一步惡化嗎？還有一個問題是：假如有措施且應(yīng)該采取措施來應(yīng)對，那么我們應(yīng)該怎么辦？

《失序時代》正是要回應(yīng)這些相關(guān)問題。創(chuàng)作本書的構(gòu)想和我其他許多經(jīng)歷相似，并非早有謀劃，最初源自一個電話。2014年，曾領(lǐng)導(dǎo)英國陸軍情報六局（英國的對外情報機(jī)構(gòu)，相當(dāng)于美國中央情報局）的理查德·迪爾洛夫（Richard Dearlove）在劍橋大學(xué)擔(dān)任彭布羅克學(xué)院院長。他打電話告訴我劍橋大學(xué)將舉辦系列講座，問我是否有意在下一個學(xué)年去做劍橋大學(xué)的客座教授。當(dāng)我聽到具有人文精神的治國策略與外交學(xué)客座教授這一頭銜時，所有想拒絕的念頭頓時煙消云散：這么好的稱謂和機(jī)會，絕對不能錯過！

2015年4月，我在劍橋做了三場演講，每次講一個小時，而后是大約30分鐘的問答。我還參加了專業(yè)討論會，會上三位專業(yè)學(xué)者及其他人對我的演講內(nèi)容進(jìn)行點(diǎn)評，接著我對他們的點(diǎn)評意見給予反饋。寫作與演講讓我從過去的工作中提煉出許多想法并在本書中加以擴(kuò)充；大家的點(diǎn)評和反饋有的錦上添花、有的令我茅塞頓開，更加充實(shí)了這本書。

寫作和演講是兩種不同的表達(dá)形式，如果將演講簡單地直接變成文字，效果往往并不好。所以這本書和我當(dāng)時的演講內(nèi)容有許多不同，反映出我的思考演變過程：這一話題的內(nèi)涵遠(yuǎn)比我最初的認(rèn)識更豐富。

在我演講和寫這本書時，這個世界并非風(fēng)平浪靜，也不是處于相對和平和繁榮的時期。相反，2015年和2016年上半年，全球有許多地區(qū)處于動蕩和困境之中。中東大部分地區(qū)在一戰(zhàn)后所形成的秩序正在瓦解，伊朗的核野心、伊斯蘭國的不斷擴(kuò)張，使地區(qū)局勢更加緊張。敘利亞、伊拉克、也門和利比亞有很多共同點(diǎn)：國家正在或已經(jīng)失能，其中，敘利亞問題尤其突出：幾十萬人死去，超過一半的人口變成國內(nèi)流民或國際難民，給敘利亞的鄰國和歐洲帶來了威脅性影響，后果之一是全球性的流民、難民數(shù)量激增至6 000萬。俄羅斯吞并了克里米亞，還在積極謀取拿下烏克蘭東部地區(qū)，并且在近10年內(nèi)首次表明愿意和能夠在中東采取行動。希臘與各個債權(quán)國難以就新發(fā)貸款達(dá)成一致，這一風(fēng)險可能引發(fā)危機(jī)，其影響不會僅限于希臘和歐洲內(nèi)部。

經(jīng)濟(jì)放緩并不僅僅發(fā)生在中國，而是已經(jīng)變成全球性趨勢。能耗與商品價格競相降低，互為因果。在缺乏完善的財(cái)政政策和真正結(jié)構(gòu)性改革的情況下，中央銀行難有大作為。在拉丁美洲，阿根廷、墨西哥、巴西等重要國家都深陷國內(nèi)政治問題的泥淖，民眾對政府缺乏信心，進(jìn)而影響經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)，巴西尤為嚴(yán)重。在非洲，三個國家在奮力阻擊埃博拉病毒暴發(fā)，同時，其他國家也在迎戰(zhàn)多種區(qū)域性疾病，而幾個月后，由寨卡病毒引發(fā)的另一種疫情又在各地蔓延。

全球應(yīng)對氣候變化的努力依然落后于氣候變化本身。盡管教皇方濟(jì)各及各界人士都積極促進(jìn)更多的國際應(yīng)對，2015年在巴黎召開的聯(lián)合國氣候變化大會也被廣泛稱贊為一次成功的大會，但是還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能下定論說，這一會議能夠有效改善國家的行為或者降低問題的規(guī)模。網(wǎng)絡(luò)空間是一個新興的前沿領(lǐng)域，且不斷發(fā)展延伸，但是威脅很多而規(guī)則過少。索尼影業(yè)因?yàn)榘l(fā)行了一部描述朝鮮年輕領(lǐng)袖被暗殺的電影其內(nèi)網(wǎng)遭到朝鮮黑客攻擊，就是一個實(shí)例。傳統(tǒng)恐怖主義不再罕見，在中東之外的巴黎、布魯塞爾，以及美國加州的圣貝納迪諾都發(fā)生了恐怖襲擊事件。

更糟糕的是國家層面上的發(fā)展問題。越來越多的政府正面臨由經(jīng)濟(jì)增長放緩、就業(yè)率降低、公眾廣泛關(guān)注退休金和醫(yī)保的資金保障、越來越嚴(yán)重的不平等引發(fā)的國內(nèi)政治問題。一些國家的政治體制失能（與政黨或個人有關(guān)，或者與兩者都相關(guān)），需要出臺政策來緩解，但是難度之大前所未有。成熟的民主國家出現(xiàn)了民族主義和極端主義，其他一些國家權(quán)威主義開始抬頭，進(jìn)而呈現(xiàn)出惡性循環(huán)：全球化所帶來的挑戰(zhàn)誘發(fā)了各種各樣的國內(nèi)發(fā)展問題，而這些問題又使政府更加難以有效應(yīng)對全球性挑戰(zhàn)。

在這些顯而易見的問題的表象之下，結(jié)構(gòu)性改變也會造成重大影響。長久以來，國家一直是國際關(guān)系的主體�，F(xiàn)在，國家在某些情況下正讓位于其他實(shí)體。權(quán)力和技術(shù)前所未有地分散在不同人的手里，決策制定同樣呈現(xiàn)去中心化。全球化帶來了幾乎所有物品大量、快速跨越邊境的流通，政府往往不能監(jiān)控其真實(shí)情況，更不可能加以管理。在許多關(guān)鍵領(lǐng)域，全球化造成的挑戰(zhàn)與應(yīng)對能力之間的差距越來越大。美國依然是全球最強(qiáng)大的實(shí)體，但是在全球的權(quán)力占比卻在縮小，而且將其巨大實(shí)力轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)際影響的能力也逐漸變?nèi)�。這些趨勢反映出美國國內(nèi)政治、社會、人口、文化和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及外部世界的轉(zhuǎn)變。結(jié)果是，這個世界的離心力正占據(jù)上風(fēng)。

無獨(dú)有偶，一些領(lǐng)導(dǎo)人和我持有同樣的看法。美國最高軍方領(lǐng)導(dǎo)參謀長聯(lián)席會議主席的話頗具啟示意義，他在新版《美國國家軍事戰(zhàn)略》報告的前言中說道：今天的全球安全環(huán)境是我40年軍旅生涯以來最難以預(yù)測的……全球混亂正不斷加劇，而我們的相對軍事優(yōu)勢卻開始減弱。4美國中央情報局局長曾談道：正在出現(xiàn)的種種現(xiàn)象表明，主要大國之間地緣政治競爭的趨勢是不斷挑戰(zhàn)國際規(guī)則與制度。5就在前不久，亨利·基辛格在陳述其觀點(diǎn)時說：全球劇變的勢頭已經(jīng)超過了政治家們的治國才能。 6

如果有人想在本書中尋找有利于自己黨派發(fā)展的日程，他們會很失望。我并不贊同民主黨、共和黨領(lǐng)袖們的許多政策。我寫這本書的動力很簡單地來自一個判斷：21世紀(jì)將極難管理和控制。事實(shí)表明，這個世界正在偏離過去近400年來（通常稱為近現(xiàn)代）的歷史軌跡。我很關(guān)注可能出現(xiàn)什么結(jié)果。馬克·吐溫曾說：歷史不會重復(fù)，但會押韻。有時確實(shí)是這樣。就未來趨勢來說，我的總體看法是：與其說是類似于過去那樣，和諧度降低了，不如說是發(fā)生了質(zhì)的變化，而且不和諧的可能性極大。

本書包括三個部分。第一部分梳理了從17世紀(jì)中葉現(xiàn)代國家制度興起到20世紀(jì)兩次世界大戰(zhàn)，直至冷戰(zhàn)結(jié)束期間國際秩序演變的歷史。其假設(shè)基礎(chǔ)是，世界是線性發(fā)展的且具有很大的連續(xù)性（即世界秩序1.0）。當(dāng)然歷史本身有很大的變數(shù)，有時變好，更多的時候是變壞。

第二部分回顧了冷戰(zhàn)結(jié)束后1/4個世紀(jì)期間的世界格局，提出在這20多年中，形成了與過去的斷裂線，一些完全不同于以往的事情正在發(fā)生。這一部分的分析覆蓋全球主要區(qū)域以及全球大格局，描繪出這個世界目前的狀態(tài)、發(fā)展演變過程及其預(yù)示意義。

第三部分是本書的最后一個部分，側(cè)重于規(guī)范性建設(shè)，提出要采取一切可能的措施約束超級大國競爭，以免重蹈歷史的覆轍。同時，世界需要一個更新?lián)Q代的操作系統(tǒng)世界秩序2.0，它將新興勢力、挑戰(zhàn)和行為體都納入考慮范圍。美國和很多國家的外交政策都需要調(diào)整，調(diào)整中的關(guān)鍵因素：第一，采用涵蓋政府義務(wù)和權(quán)利的新國家主權(quán)方法；第二，執(zhí)行結(jié)構(gòu)更加靈活、參與更為開放的新多邊政策方法，改變我們已經(jīng)習(xí)慣了的相對固定的協(xié)議方法；第三，在對外關(guān)系中通過要求接受更多附帶條件的方法，提高靈活度；第四，美國必須突破傳統(tǒng)的國家安全概念，從更廣義的角度將過去認(rèn)為屬于國內(nèi)范疇的挑戰(zhàn)和問題納入考量，并考慮相應(yīng)的措施，這樣才能取得成功。我清楚，這一構(gòu)想是對目前正統(tǒng)觀念的一大挑戰(zhàn)，但是我們所處的時代已經(jīng)完全不同，在這個失序的世界里，所有事情都已不同尋常，外交政策也不例外。