澳門特別行政區(qū)立法會(huì)產(chǎn)生辦法研究
澳門特別行政區(qū)立法會(huì)產(chǎn)生辦法,是澳門特別行政區(qū)政治體制的重要組成部分。本書探討了澳門特別行政區(qū)立法會(huì)產(chǎn)生辦法中直選、間選和委任三種方式各自的價(jià)值取向和實(shí)踐特點(diǎn),并對不斷完善澳門特別行政區(qū)立法會(huì)產(chǎn)生辦法進(jìn)行了有益的探索。
序 一
澳門立法會(huì)產(chǎn)生辦法是澳門特別行政區(qū)政治體制的重要組成部分。澳門回歸以來,根據(jù)《澳門基本法》及其相關(guān)附件的規(guī)定,澳門特別行政區(qū)第一屆立法會(huì)有議員23人,其中直選議員8人,間選議員8人,委任議員7人;第二屆立法會(huì)有議員27人,其中直選議員10人,間選議員10人,委任議員7人;第三屆和第四屆立法會(huì)均為29人,其中直選議員12人,間選議員10人,委任議員7人;第五屆立法會(huì)有議員33人,其中直選議員14人,間選議員12人,委任議員7人;第六屆及以后各屆立法會(huì)的產(chǎn)生辦法如果沒有做出進(jìn)一步修改,則按照第五屆立法會(huì)的產(chǎn)生辦法執(zhí)行。澳門立法會(huì)議員由直接選舉、間接選舉和委任三種方式產(chǎn)生,這是1976年澳門組織章程制定以來的制度傳統(tǒng),符合澳門社會(huì)的實(shí)際情況,是澳門特別行政區(qū)行政長官制政治體制的重要組成部分。
澳門立法會(huì)議員為什么由直接選舉、間接選舉、委任三種形式產(chǎn)生,而這一產(chǎn)生辦法為什么與香港有所不同?這既是一個(gè)理論問題,也是一個(gè)實(shí)踐問題。有必要緊密聯(lián)系澳門的實(shí)際情況,從《澳門基本法》的立法原意、立法會(huì)產(chǎn)生辦法與推進(jìn)特別行政區(qū)民主政治發(fā)展的關(guān)系,以及澳門回歸以來的選舉實(shí)踐等方面加以深入研究和闡述。目前一些專家學(xué)者雖然在這方面做了一些工作,但僅取得零散成果,且缺乏足夠深度。因此,亟須加強(qiáng)對這一問題的研究,并形成更為系統(tǒng)、更具深度的研究成果,以適應(yīng)形勢的發(fā)展。
本書由王禹先生和沈然先生兩人合作完成。兩位作者在查閱和梳理有關(guān)立法會(huì)產(chǎn)生辦法的研究資料的基礎(chǔ)上,走訪社會(huì)人士,了解澳門社會(huì)對立法會(huì)產(chǎn)生辦法的一般看法和爭議的焦點(diǎn)。通過反復(fù)討論和多次修改,積極探索,最終完成定稿。本書共分為八章。前四章討論立法會(huì)三種組成結(jié)構(gòu)的合法性、正當(dāng)性和必要性;第五章到第七章分別討論直接選舉制度、間接選舉制度和委任議員制度及其實(shí)踐運(yùn)作過程中出現(xiàn)的問題;最后一章是總結(jié),在維持三種組成結(jié)構(gòu)的前提下,提出進(jìn)一步完善相關(guān)制度的意見和建議。全書既有理論論證,也有實(shí)踐分析,是一項(xiàng)比較難得的研究成果。
現(xiàn)在,本書經(jīng)過進(jìn)一步修改,終于在社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社出版。作為課題的組織者,我非常高興看到此成果的公開出版。
是為序。
李向玉
序 二
沈然先生和王禹先生從2015年5月起開始進(jìn)行澳門立法會(huì)產(chǎn)生辦法的研究課題研究工作,到2016年4月形成了研究報(bào)告,經(jīng)過多次修訂,現(xiàn)在終于交付出版社出版。我非常高興看到這一研究成果的公開發(fā)表,并與關(guān)注澳門政治發(fā)展的讀者分享。
本書立足《澳門基本法》的規(guī)定,運(yùn)用中國憲法精神和西方民主理論,通過對澳門立法會(huì)在特別行政區(qū)政治體制中地位和性質(zhì)的深入分析,對澳門立法會(huì)產(chǎn)生辦法與西方民主制度的比較,以及對澳門立法會(huì)產(chǎn)生辦法歷史形成過程、回歸前后實(shí)踐情況的分析論證,有力說明澳門特別行政區(qū)立法會(huì)由直選、間選和委任議員構(gòu)成的產(chǎn)生辦法符合澳門社會(huì)實(shí)際情況,具有合法性、正當(dāng)性和必要性,應(yīng)當(dāng)長期堅(jiān)持。更重要的是,作者理論有機(jī)聯(lián)系實(shí)際,論證理據(jù)十分充分。本書的后四章側(cè)重于實(shí)務(wù)方面的分析,以三章的篇幅分別分析直接選舉制度、間接選舉制度和委任議員制度及其實(shí)踐,最后一章提出對完善直接選舉制度、間接選舉制度和委任議員制度的思考、意見和建議。
本書有不少理論創(chuàng)新之處。比如,作者在論證立法會(huì)三種組成結(jié)構(gòu)時(shí)指出以下四點(diǎn):(1)澳門立法會(huì)是澳門特別行政區(qū)政治體制的重要組成部分,是澳門特別行政區(qū)唯一的立法機(jī)關(guān),是特別行政區(qū)的民意代表機(jī)關(guān)和代議機(jī)關(guān),是地方立法機(jī)關(guān)。立法會(huì)議員有明確的職責(zé)和某些特權(quán),立法會(huì)議員應(yīng)具備必要的政治資格、法律資格和道德資格。(2)立法會(huì)功能和議員的職責(zé)、資格要求,決定了必須有與之相匹配的產(chǎn)生辦法。立法會(huì)產(chǎn)生辦法是優(yōu)秀人才的選拔機(jī)制,也是居民政治參與的途徑。(3)在政治人才產(chǎn)生機(jī)制上,有國家政治人才選拔和地方政治人才選拔之別。在西方實(shí)行選舉制度的國家,國家最高領(lǐng)導(dǎo)人和民意代表主要通過選舉產(chǎn)生。國家層面的選舉,其核心是對政權(quán)的爭奪,是對政權(quán)合法性的投票肯定。由于選舉是49%必須服從51%,事實(shí)上有很高的社會(huì)成本。地方民主與國家民主有很大的不同,地方的權(quán)力本身是中央授予的,主要是通過選舉選出更優(yōu)秀和更合適的人才擔(dān)任地方領(lǐng)導(dǎo)和政治職位。因此,地方層次的政治人才選拔制度比國家層次的制度更具靈活性。《澳門基本法》和基本法附件二規(guī)定的澳門特別行政區(qū)立法會(huì)產(chǎn)生辦法,以及澳門本地的相關(guān)法律規(guī)定的是地方政治人才的產(chǎn)生辦法。說明這一點(diǎn),對今后政治發(fā)展的討論有重要的指向價(jià)值。(4)民主的形式是多樣的。同為西方國家的選舉,由于不同的歷史和不同的文化背景,其形式則有所不同,民主的多樣性在國際法上有明確的確認(rèn)。澳門立法會(huì)產(chǎn)生辦法有自己的特點(diǎn),是符合民主發(fā)展規(guī)律的。澳門立法會(huì)產(chǎn)生辦法體現(xiàn)了《中葡聯(lián)合聲明》的精神實(shí)質(zhì),是競爭民主和協(xié)商民主的統(tǒng)一,是民主發(fā)展性和民主穩(wěn)定性的統(tǒng)一。這些觀點(diǎn)和理論論證有助于我們進(jìn)一步深入理解和正確認(rèn)識立法會(huì)三種組成結(jié)構(gòu)的正當(dāng)性、必要性和合法性。
又如,本書在探討立法會(huì)直接選舉制度、間接選舉制度和委任議員制度時(shí)指出以下四點(diǎn)。(1)澳門立法會(huì)直接選舉制度的價(jià)值取向是:參與的廣泛性、選人的競爭性和選舉活動(dòng)的公平性;貧w后的直接選舉,呈現(xiàn)選團(tuán)板塊化、選團(tuán)基礎(chǔ)多樣化、政綱效應(yīng)置后化和政治選擇與情感因素相交織等特點(diǎn)。(2)澳門立法會(huì)間接選舉制度的價(jià)值取向是:體現(xiàn)均衡參與原則,尊重澳門社團(tuán)文化現(xiàn)實(shí),減少對抗性競爭;貧w后,間接選舉呈現(xiàn)界別內(nèi)參與度較高、選舉目標(biāo)較為集中等特點(diǎn)。(3)澳門立法會(huì)由行政長官委任部分議員制度的價(jià)值取向是:彌補(bǔ)選舉的不足,吸納和培養(yǎng)人才,促進(jìn)特別行政區(qū)政府體制的良性運(yùn)作;貧w后,行政長官委任部分議員的實(shí)踐呈現(xiàn)注重委任議員的社會(huì)影響力、注重委任議員的專業(yè)性、與直接選舉和間接選舉有機(jī)配合等特點(diǎn)。(4)目前澳門立法會(huì)產(chǎn)生過程中存在一些值得注意和研究的問題。直接選舉方面值得進(jìn)一步關(guān)注的問題主要是錯(cuò)位代表性問題、攻擊抹黑問題和賄選問題;間接選舉方面反映出的問題主要是選舉競爭性不夠、界別劃分不嚴(yán)謹(jǐn)和由間接選舉產(chǎn)生的議員結(jié)構(gòu)上不夠合理;委任議員方面值得進(jìn)一步探討的問題主要是委任議員的標(biāo)準(zhǔn)問題、行政長官委任議員的輔助機(jī)制問題和委任議員的代表性問題。這些分析、意見和建議有助于我們進(jìn)一步改進(jìn)目前直接選舉制度、間接選舉制度和委任議員制度,有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)針對性和實(shí)踐意義。
本書最后指出,在當(dāng)前形勢下,應(yīng)當(dāng)遵循《澳門基本法》的規(guī)定,以科學(xué)的態(tài)度來審視立法會(huì)產(chǎn)生辦法。完善立法會(huì)產(chǎn)生制度重點(diǎn)不應(yīng)放在調(diào)整直接選舉、間接選舉、委任議員的相互比例關(guān)系上,而應(yīng)放在完善各項(xiàng)具體制度上,也就是說,要在保持澳門立法會(huì)產(chǎn)生辦法合理框架的基礎(chǔ)上,穩(wěn)步推進(jìn)相關(guān)制度的改進(jìn)與完善。這與我們多年前的觀點(diǎn)不謀而合。(1)完善立法會(huì)直接選舉制度,當(dāng)前重點(diǎn)應(yīng)在增強(qiáng)選舉的公正性方面,包括代表的公平性和選舉過程的公平性。可研究推進(jìn)選團(tuán)改革、探討細(xì)分選區(qū)、加強(qiáng)對選舉活動(dòng)的監(jiān)管。(2)完善立法會(huì)間接選舉制度,當(dāng)前重點(diǎn)應(yīng)在增強(qiáng)選舉的競爭性方面?裳芯窟M(jìn)一步完善確認(rèn)法人選民基礎(chǔ)、進(jìn)一步科學(xué)劃分界別、進(jìn)一步擴(kuò)大參與機(jī)會(huì)。(3)完善行政長官委任立法會(huì)部分議員的制度,當(dāng)前重點(diǎn)應(yīng)在增強(qiáng)這項(xiàng)工作的規(guī)范性和透明度上?裳芯窟M(jìn)一步側(cè)重委任面、增加透明度、完善輔助機(jī)制。這些意見和建議充分體現(xiàn)出作者對澳門立法會(huì)選舉制度的長期考察和思考,體現(xiàn)出作者的研究功力,符合澳門政治社會(huì)運(yùn)作的實(shí)際情況,并且有較高的對策意義和可操作性。
本書對澳門特別行政區(qū)將來民主政治建設(shè)和選舉制度完善進(jìn)行了有益的初步探索,不僅對立法會(huì)選舉制度多年的實(shí)踐進(jìn)行了較為系統(tǒng)客觀的總結(jié),既肯定其優(yōu)點(diǎn)和成績,又直面存在的問題與缺陷,帶給我們很多新的啟發(fā),也為以后的研究打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。我很高興能提前閱讀本書,并鄭重向讀者推薦。我認(rèn)為,本書有相當(dāng)?shù)膶?shí)踐意義和理論價(jià)值,并期待帶動(dòng)更多的研究成果問世,以促進(jìn)立法會(huì)選舉制度的日臻完善,促進(jìn)政治社會(huì)運(yùn)作及其程序更加公正、公平與透明。
是為序。
吳志良
王禹,中山大學(xué)粵港澳發(fā)展研究院教授,博士生導(dǎo)師。
沈然,中國社會(huì)科學(xué)院臺港澳研究中心特聘研究員,深圳大學(xué)客座教授。
第一章 澳門立法會(huì)產(chǎn)生辦法的功能和使命
一 澳門立法會(huì)是澳門特別行政區(qū)政治體制的重要組成部分/001
二 澳門立法會(huì)的性質(zhì)和地位/009
三 澳門立法會(huì)產(chǎn)生辦法的功能和使命/013
第二章 澳門立法會(huì)產(chǎn)生辦法的演進(jìn)過程
一 近代以來立法機(jī)關(guān)組成的不同形式/018
二 回歸前澳門立法會(huì)產(chǎn)生辦法的歷史演變/023
三 澳門特別行政區(qū)立法會(huì)產(chǎn)生辦法/029
第三章 議員資格與澳門立法會(huì)產(chǎn)生辦法
一 澳門立法會(huì)議員的法律地位/038
二 澳門立法會(huì)議員的資格要求/044
三 議員資格要求與澳門立法會(huì)產(chǎn)生辦法/052
第四章 居民的民主權(quán)利與澳門立法會(huì)產(chǎn)生辦法
一 民主的理念和制度/057
二 澳門居民民主權(quán)利的行使和保障/070
三 居民的民主權(quán)利與澳門立法會(huì)產(chǎn)生辦法/075
第五章 澳門立法會(huì)直接選舉制度及其實(shí)踐
一 直接選舉制度/082
二 直接選舉制度的價(jià)值取向/089
三 直接選舉實(shí)踐的特點(diǎn)/095
四 值得關(guān)注的問題/104
第六章 澳門立法會(huì)間接選舉制度及其實(shí)踐
一 間接選舉制度/108
二 間接選舉制度的價(jià)值取向/111
三 間接選舉實(shí)踐的情況/117
四 間接選舉實(shí)踐中存在的問題/119
第七章 澳門的委任議員制度及其實(shí)踐
一 委任議員制度/125
二 委任議員制度的價(jià)值取向/127
三 委任議員的工作情況/131
四 需要進(jìn)一步探討的問題/133
第八章 對完善澳門立法會(huì)產(chǎn)生辦法的思考
一 堅(jiān)持基本法規(guī)定的原則和方向/137
二 統(tǒng)籌兼顧,穩(wěn)步推進(jìn)各項(xiàng)具體制度的改進(jìn)完善/142