"卷首語
不斷探索和創(chuàng)新公法理論
姜明安
《行政法論叢》（以下簡稱《論叢》）從創(chuàng)辦至今已近20個(gè)年頭�！墩搮病纺芤恢眻�(jiān)持下來，能一直受到讀者諸君的厚愛，關(guān)鍵在于創(chuàng)新。在《論叢》的編輯出版過程中，我們經(jīng)常收到讀者給我們來信，來信內(nèi)容除對(duì)我們的工作進(jìn)行鼓勵(lì)外，有時(shí)也會(huì)對(duì)《論叢》提出一些批評(píng)，批評(píng)的主要內(nèi)容是《論叢》創(chuàng)新尚有所不夠。因此，我們的《論叢》要繼續(xù)辦下去，就必須加大創(chuàng)新力度。本卷卷首語特就黨的十八大以來中國特色法治理論（含公法理論）的探索與創(chuàng)新談些看法。
習(xí)近平同志在2015年5月召開的哲學(xué)社會(huì)科學(xué)工作座談會(huì)上指出，“理論的生命力在于創(chuàng)新。創(chuàng)新是哲學(xué)社會(huì)科學(xué)發(fā)展的永恒主題，也是社會(huì)發(fā)展、實(shí)踐深化、歷史前進(jìn)對(duì)哲學(xué)社會(huì)科學(xué)的必然要求”。哲學(xué)社會(huì)科學(xué)如果沒有主體性、原創(chuàng)性，“跟在別人后面亦步亦趨，不僅難以形成中國特色哲學(xué)社會(huì)科學(xué)，而且解決不了我國的實(shí)際問題”。
公法學(xué)是哲學(xué)社會(huì)科學(xué)的重要學(xué)科，公法理論是法學(xué)的重要理論。公法理論要適應(yīng)我國的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，要解決全面推進(jìn)法治中國建設(shè)的實(shí)際問題，關(guān)鍵同樣在于創(chuàng)新。
黨的十八大以來，我國在實(shí)施依法治國戰(zhàn)略，開辟建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治道路方面突破了一個(gè)又一個(gè)制度難關(guān)，取得了重大進(jìn)展，這與我們不斷創(chuàng)新中國特色法治理論，不斷創(chuàng)新中國特色公法理論是分不開的。
黨的十八大以來中國特色法治理論（中國特色公法理論是中國特色法治理論的組成部分，下同）創(chuàng)新主要表現(xiàn)在下述六個(gè)方面：堅(jiān)持中國特色的法治發(fā)展道路；堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)；堅(jiān)持執(zhí)政黨依憲執(zhí)政、依法執(zhí)政；不斷提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維、法治方式治國理政的能力；不斷推進(jìn)實(shí)施“互聯(lián)網(wǎng)＋法治”的行動(dòng)計(jì)劃；不斷推進(jìn)依法治黨、從嚴(yán)治黨和反腐倡廉建設(shè)。
一、堅(jiān)持中國特色的法治發(fā)展道路
習(xí)近平同志2015年在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹十八屆四中全會(huì)精神，全面推進(jìn)依法治國專題研討班開班式上指出，“我們要堅(jiān)持的中國特色社會(huì)主義法治道路，本質(zhì)上是中國特色社會(huì)主義道路在法治領(lǐng)域的具體體現(xiàn)”。也就是說，中國要全面推進(jìn)的法治不是一般的法治，不是傳統(tǒng)的法治，而是中國特色社會(huì)主義的法治。盡管中國特色法治也有一般法治和傳統(tǒng)法治的某些共性，如有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，否則，就不能稱之為法治。但中國特色法治更重在其特色。中國特色法治的特色是什么？主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：其一，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的有機(jī)統(tǒng)一。在中國推進(jìn)法治為什么要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)？因?yàn)橹袊�共產(chǎn)黨是中國特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，處在總攬全局、協(xié)調(diào)各方的地位。在中國推進(jìn)法治為什么要堅(jiān)持人民當(dāng)家作主？因?yàn)橹袊�特色社�?huì)主義的本質(zhì)是保障人民當(dāng)家作主，在中國推進(jìn)法治的目的就是要保障和促進(jìn)人民民主。在中國推進(jìn)法治為什么要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國三者的有機(jī)統(tǒng)一？因?yàn)橹袊�的國情決定了中國法治的成功取決于此三者關(guān)系的正確處理。此三者關(guān)系處理得好，使三者有機(jī)統(tǒng)一，可以促進(jìn)法治發(fā)展；此三者關(guān)系如果處理不好，片面強(qiáng)調(diào)某一個(gè)或某兩個(gè)方面而忽略另外的某一個(gè)或某兩個(gè)方面，將使法治變形、異化，要么導(dǎo)致可能人治和專制，要么可能導(dǎo)致社會(huì)失序或多數(shù)人暴政。其二，堅(jiān)持人民代表大會(huì)制度的基礎(chǔ)。中國特色法治是建立在人民代表大會(huì)制度的基礎(chǔ)之上的。中國推進(jìn)法治為什么要堅(jiān)持人民代表大會(huì)制度，以人民代表大會(huì)制度為基礎(chǔ)而不是以三權(quán)分立制度為基礎(chǔ)？因?yàn)橹袊�人民在長期的爭取國家獨(dú)立、民族解放、人民民主的歷史進(jìn)程中認(rèn)識(shí)到，人民代表大會(huì)的政治制度最適合中國國情，最有利于加強(qiáng)和鞏固全國各族人民的團(tuán)結(jié)和凝聚力，最有利于調(diào)動(dòng)人民群眾的積極性，以實(shí)現(xiàn)中華民族復(fù)興的中國夢。其三，堅(jiān)持個(gè)人利益與公共利益相結(jié)合、個(gè)人富裕與共同富裕相結(jié)合的價(jià)值追求。保護(hù)公民的個(gè)人權(quán)利、自由和利益，保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)和公民追求個(gè)人福祉的權(quán)利是所有法治的共性，中國特色法治作為法治，同樣要依法保護(hù)個(gè)人利益和促進(jìn)個(gè)人福祉。但是，中國特色法治的特色在于，它在保護(hù)個(gè)人利益的同時(shí)，特別注重維護(hù)公共利益，在促進(jìn)個(gè)人富裕的同時(shí)，特別注重促進(jìn)共同富裕。中國特色法治在價(jià)值追求上，特別注重個(gè)人利益與公共利益、個(gè)人富裕與共同富裕的結(jié)合與平衡。
二、堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)
習(xí)近平總書記在2013年2月主持十八屆中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時(shí)提出了“法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”的法治中國理念。這一理念是十八大以來中國法治理論的一項(xiàng)重要?jiǎng)?chuàng)新。
建設(shè)法治中國為什么必須堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)？這緣于法治國家、法治政府、法治社會(huì)建設(shè)三者的關(guān)系：法治國家建設(shè)是法治政府建設(shè)的前提，法治政府建設(shè)是法治國家建設(shè)的關(guān)鍵；法治國家建設(shè)是法治社會(huì)建設(shè)的基礎(chǔ)，法治社會(huì)建設(shè)是法治國家建設(shè)的條件。
法治國家建設(shè)為什么是法治政府建設(shè)的前提？其一，法治政府必須是依法行政的政府，依法行政則必須有法可依。要保證政府行政有法可依，國家就必須有健全的立法機(jī)關(guān)，有保障立法機(jī)關(guān)正常運(yùn)作，及時(shí)向政府提供所需法律的立法制度，而健全的立法機(jī)關(guān)和完善的法律制度乃是法治國家必需的要件。其二，法治政府必須是依良法行政的政府，而“良法”的產(chǎn)生取決于法治國家建設(shè)，取決于法治國家的科學(xué)立法、民主立法的機(jī)制。其三，法治政府必須是權(quán)力受監(jiān)督制約的責(zé)任政府，而政府權(quán)力的監(jiān)督制約不能只來自政府內(nèi)部，更有效的監(jiān)督制約應(yīng)來自外部，如人大的預(yù)決算審查制度、特定問題調(diào)查制度、質(zhì)詢制度，行政訴訟制度、法院獨(dú)立審判制度。其四，中國特色社會(huì)主義制度決定了中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)在法治建設(shè)中的特殊作用。法治政府的依法行政在很大程度上取決于中國共產(chǎn)黨的依法執(zhí)政。據(jù)此四者，法治政府必須以法治國家為前提。沒有法治國家，不可能有法治政府。
法治政府建設(shè)為什么是法治國家建設(shè)的關(guān)鍵？其一，政府及其部門是國家機(jī)關(guān)中規(guī)模最大、公職人員最多、職權(quán)最廣泛，公民與之打交道最經(jīng)常、最直接的機(jī)關(guān)。因此，法治政府建設(shè)的目標(biāo)、任務(wù)實(shí)現(xiàn)了，法治國家建設(shè)的目標(biāo)、任務(wù)也就絕大部分實(shí)現(xiàn)了。法治政府建設(shè)推進(jìn)不了，法治國家建設(shè)就無從談起。其二，政府承擔(dān)著管理國家內(nèi)政外交的職能，國家治理的法治化，很大程度上取決于國家內(nèi)政外交事務(wù)管理的法治化。而建設(shè)法治政府，則是實(shí)現(xiàn)國家內(nèi)政外交事務(wù)管理法治化別無選擇的途徑。其三，法治國家建設(shè)的目的、目標(biāo)在很大程度上最終要落實(shí)在法治政府建設(shè)目標(biāo)、任務(wù)的實(shí)現(xiàn)上。
法治國家建設(shè)為什么是法治社會(huì)建設(shè)的基礎(chǔ)？其一，建設(shè)法治社會(huì)需要法律，需要良法為人們行為提供規(guī)范，確立社會(huì)關(guān)系準(zhǔn)則。而建設(shè)法治社會(huì)所需法律，所需良法，需要法治國家供給。其二，法治社會(huì)需要相對(duì)穩(wěn)固的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和相對(duì)穩(wěn)定的社會(huì)秩序支撐，而相對(duì)穩(wěn)固的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和相對(duì)穩(wěn)定的社會(huì)秩序有賴法治政府的保障。其三，法治社會(huì)需要國家公正司法提供有效的解紛機(jī)制。法治社會(huì)雖然能自生一定的多元化解紛途徑，但是國家司法制度畢竟是解決爭議、維護(hù)社會(huì)公正的最后一道防線。如果沒有國家的公正司法，法治社會(huì)將難以為繼。其四，法治社會(huì)公民自治主體的生長、發(fā)育需要獲得政府的寬容、支持和保障，而能寬容、支持和保障公民自治主體生長、發(fā)育的政府只能是法治國家的法治政府。其五，社會(huì)公權(quán)力也需要法治國家、法治政府予以一定的監(jiān)督、制約。
法治社會(huì)建設(shè)為什么是法治國家建設(shè)的條件？其一，法治國家建設(shè)需要法治社會(huì)建設(shè)的配合、支撐。只有在加強(qiáng)法治國家建設(shè)的同時(shí)加強(qiáng)法治社會(huì)建設(shè)，法治國家建設(shè)才能獲得適宜的環(huán)境。只有不斷打造整個(gè)社會(huì)尊法、信法、守法、用法的法治社會(huì)環(huán)境，才可能不斷推進(jìn)法治國家的建設(shè)。其二，法治國家建設(shè)有賴于法治社會(huì)為之提供一定的協(xié)助治理機(jī)制�，F(xiàn)代國家治理不同于傳統(tǒng)的國家管理，需要社會(huì)的廣泛參與。所謂“國家治理現(xiàn)代化”，最重要的特征就是治理主體的多元化。而在多元治理主體中，最重要的主體就是社會(huì)公權(quán)力主體。其三，法治國家建設(shè)的主體是人民，而人民是生活在各種不同的社會(huì)共同體之中的，他們同時(shí)是各種不同的社會(huì)共同體的成員。各種不同的社會(huì)共同體的成員素質(zhì)就是人民的素質(zhì)。建設(shè)法治國家需要有高素質(zhì)的人民，高素質(zhì)的人民只能源于各種社會(huì)共同體的供給，源于法治社會(huì)的供給。
三、堅(jiān)持執(zhí)政黨依憲執(zhí)政、依法執(zhí)政
習(xí)近平同志在慶祝中國共產(chǎn)黨成立95周年大會(huì)上和其他多個(gè)場合均指出，辦好中國的事情，關(guān)鍵在執(zhí)政黨。建設(shè)法治中國，同樣關(guān)鍵在執(zhí)政黨，關(guān)鍵取決于執(zhí)政黨依憲執(zhí)政、依法執(zhí)政。
建設(shè)法治中國為什么關(guān)鍵取決于執(zhí)政黨依憲執(zhí)政、依法執(zhí)政？其一，中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨不同于西方國家的政黨，它是整個(gè)國家的領(lǐng)導(dǎo)，決定國家和社會(huì)治理的目標(biāo)和方式，建設(shè)法治中國，就是中國共產(chǎn)黨確立的治國理政的目標(biāo)。然而，這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，關(guān)鍵取決于中國共產(chǎn)黨自身能不能實(shí)現(xiàn)法治，能不能將自身建設(shè)成法治執(zhí)政黨。如果執(zhí)政黨自己的各級(jí)組織、各級(jí)黨委不實(shí)行法治，不依憲依法執(zhí)政而任性執(zhí)政，建設(shè)法治社會(huì)的目標(biāo)無疑會(huì)落空。其二，建設(shè)法治國家和法治社會(huì)，涉及各種利益關(guān)系的協(xié)調(diào)和平衡。執(zhí)政黨要協(xié)調(diào)和平衡好法治國家、法治社會(huì)建設(shè)過程中的各種利益關(guān)系，必須依憲依法辦事。否則，人民群眾反映的突出問題就不可能得到解決，黨自身也可能失去執(zhí)政的資格。其三，法治國家和法治社會(huì)在建設(shè)過程中，不可避免地會(huì)受到各種阻礙，會(huì)遇到各種各樣的困難和干擾。對(duì)此，執(zhí)政黨對(duì)法治的堅(jiān)定信念，對(duì)法治國家、法治社會(huì)目標(biāo)的堅(jiān)守是法治國家、法治社會(huì)建設(shè)順利進(jìn)行的關(guān)鍵。只有執(zhí)政黨在領(lǐng)導(dǎo)法治國家、法治社會(huì)建設(shè)的過程中，堅(jiān)定不移地依憲依法執(zhí)政、法治中國建設(shè)才能不斷有序地向前推進(jìn)。否則，法治中國建設(shè)的目標(biāo)就難有實(shí)現(xiàn)的希望。
四、不斷提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維、法治方式治國理政的能力
習(xí)近平同志2012年12月4日在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行《憲法》公布施行30周年大會(huì)上的講話中指出，推進(jìn)依法治國，“各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要提高運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力，努力推動(dòng)形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境，在法治軌道上推動(dòng)各項(xiàng)工作”。
提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維、法治方式治國理政的能力在法治中國建設(shè)中具有極為重要的作用。毛澤東同志曾經(jīng)說過，政治路線確定之后，干部就是決定的因素。同理，全面推進(jìn)依法治國的治國方略確定之后，干部，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部，就是決定的因素。領(lǐng)導(dǎo)干部是否具有運(yùn)用法治思維、法治方式治國理政的能力，即關(guān)系到法治中國建設(shè)的成敗。
領(lǐng)導(dǎo)干部的“法治思維”，是指領(lǐng)導(dǎo)干部在法治理念的基礎(chǔ)上，運(yùn)用法律規(guī)范、法律原則、法律精神和法律邏輯對(duì)所遇到或所要處理的問題進(jìn)行分析、綜合、判斷、推理和形成結(jié)論、決定的思想認(rèn)識(shí)活動(dòng)與過程。法治思維是建立在法治理念基礎(chǔ)上的，一個(gè)平時(shí)沒有法治理念的領(lǐng)導(dǎo)干部，遇到問題不可能突然形成法治思維，運(yùn)用法治方式。所謂“法治方式”是指公權(quán)力執(zhí)掌者通過制定、執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)章，運(yùn)用法律創(chuàng)制的制度、機(jī)制、設(shè)施、程序處理各種經(jīng)濟(jì)、社會(huì)問題、解決各種社會(huì)矛盾、爭議，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化的發(fā)展。
五、不斷推進(jìn)實(shí)施“互聯(lián)網(wǎng)＋法治”的行動(dòng)計(jì)劃
習(xí)近平同志在2016年4月19日網(wǎng)絡(luò)安全和信息化工作座談會(huì)上的講話中指出，現(xiàn)在，互聯(lián)網(wǎng)越來越成為人們學(xué)習(xí)、工作、生活的新空間，越來越成為獲取公共服務(wù)的新平臺(tái)。從而，全面推進(jìn)依法治國，建設(shè)法治中國，必須不斷推進(jìn)實(shí)施“互聯(lián)網(wǎng)＋法治”的行動(dòng)計(jì)劃。
“互聯(lián)網(wǎng)＋法治”的行動(dòng)計(jì)劃包括電子政務(wù)、電子商務(wù)等多方面的內(nèi)容。其中也包括對(duì)互聯(lián)網(wǎng)言論和網(wǎng)上輿論的治理。這具體包括兩個(gè)方面的要求：其一，堅(jiān)決制止和打擊利用網(wǎng)絡(luò)鼓吹推翻國家政權(quán)、危害國家安全，煽動(dòng)宗教極端主義，宣揚(yáng)民族分裂思想，教唆暴力恐怖活動(dòng)等犯罪行為；堅(jiān)決管控利用網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行欺詐活動(dòng)、散布色情材料，進(jìn)行人身攻擊，兜售非法物品等違法行為。要通過法治手段形成和維護(hù)網(wǎng)上良好有序的輿論氛圍。其二，發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)輿論的監(jiān)督作用，通過網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督加大把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子里的力度。習(xí)近平指出，網(wǎng)上不能只有一個(gè)聲音、一個(gè)調(diào)子�！皩�(duì)網(wǎng)上那些出于善意的批評(píng)，對(duì)互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督，不論是對(duì)黨和政府工作提的還是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人提的，不論是和風(fēng)細(xì)雨的還是忠言逆耳的，我們不僅要?dú)g迎，而且要認(rèn)真研究和吸取”。
六、不斷推進(jìn)依法治黨、從嚴(yán)治黨和反腐倡廉建設(shè)
在推進(jìn)法治中國建設(shè)過程中，不斷推進(jìn)依法治黨、從嚴(yán)治黨和反腐倡廉建設(shè)是中國特色法治理論創(chuàng)新的另一項(xiàng)重要內(nèi)容。習(xí)近平在慶祝中國共產(chǎn)黨成立95周年大會(huì)上的講話中指出，治國必先治黨，治黨務(wù)必從嚴(yán)。在依法治國的大環(huán)境下，從嚴(yán)治黨自然應(yīng)以法治為前提，無論是治理黨內(nèi)政治生活，還是治理黨的作風(fēng)，特別是治理黨內(nèi)腐敗，均要注重完善法制，保證有法可依，保證依法治理。依法治黨的法，既包括國法，也包括黨規(guī)。十八屆四中全會(huì)決定將黨內(nèi)法規(guī)體系確立為中國特色社會(huì)主義法治體系五大子體系之一。只有健全完善黨內(nèi)法規(guī)體系，才能保障依法從嚴(yán)治黨。
習(xí)近平同志指出，我們黨作為執(zhí)政黨，面臨的最大威脅就是腐敗。如何有效治理腐敗，現(xiàn)代法治理論認(rèn)為要綜合解決公職人員和黨政干部不想腐、不敢腐、不易腐、不能腐的問題。通過法治教育促使公職人員和黨政干部“不想腐”自然是最理想的治腐方略，但這又是最難在短時(shí)期內(nèi)取得效果的方略；通過嚴(yán)厲懲治腐敗威懾已滋生了腐敗念頭的公職人員和黨政干部，使之“不敢腐”，這也應(yīng)該是治腐的較優(yōu)方案，但有強(qiáng)烈腐敗欲望的人往往抵制不住腐敗的誘惑，他們即使冒著被懲治的風(fēng)險(xiǎn)也不收手。因此，治理腐敗的最優(yōu)方略應(yīng)認(rèn)為是健全和完善制度，特別是健全和完善行使公權(quán)力的程序制度，將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，使有腐敗欲望的人，哪怕是有強(qiáng)烈腐敗欲望的人也不易腐、不能腐。
以上六項(xiàng)，是黨的十八大以來中國特色社會(huì)主義法治理論的主要?jiǎng)?chuàng)新。法治中國建設(shè)的實(shí)踐在不斷推進(jìn)，中國特色法治理論的創(chuàng)新也將不斷發(fā)展。
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