雖然新《預(yù)算法》已經(jīng)出臺，地方政府債務(wù)的管理進入了一個全新的階段。從大亂到大治，需要有一個不斷完善的過程。中央政府一方面回應(yīng)并允許地方政府合法借債的訴求，另一方面，要求關(guān)閉地方政府融資平臺等灰色融資渠道，并將一些基礎(chǔ)設(shè)施項目推向市場，以PPP形式進行融資。但是，我們要看到，地方政府融資的規(guī)范管理遠非一個法律就能解決，這涉及到地方政府?dāng)?shù)萬個在建項目、1.2萬家地方融資平臺和幾十萬名從業(yè)人員，不可能一朝一夕就徹底解決。
　　筆者認為，要徹底整治、規(guī)范地方政府債務(wù)，有幾個重大問題必須解決：
　�。�1）要建立地方政府的穩(wěn)定財源，并明確中央和地方政府的事權(quán)。地方政府目前穩(wěn)定的財政收入體系，又面臨基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金困難、公共服務(wù)均等化的資金壓力，在中央點菜，地方埋單的體制下，只能違規(guī)舉債。國家審計署公布的《54個縣財政性資金審計調(diào)查結(jié)果》（2012年第26號公告）指出，在調(diào)查的45個中西部縣級政府，為滿足國家有關(guān)農(nóng)業(yè)、教育、科技等法定支出增長要求，就耗費財政支出的81%，其他支出不得不依靠舉債。因此，要讓地方政府改掉違規(guī)借債的毛病，首先要從病因上做文章，中央必須允許地方政府有較為穩(wěn)定的地方稅體系，較為獨立的財稅政策決策權(quán)。否則，等這陣嚴打過去了，地方政府本著法不責(zé)眾的想法，又會開始舉債。
　�。�2）財政部門的債務(wù)管理必須得到本級政府主要領(lǐng)導(dǎo)的全力支持。主導(dǎo)這場改革的財政部門開刀的對象是與自己平級的融資平臺。這就面臨一個大難題：融資平臺在行政級別上，與財政部門同級；在股權(quán)隸屬上，屬于國資委或其他政府委辦；在人事任免上，屬于地方黨委組織部直管。財政部門要在當(dāng)前的行政管理體制上有效整合融資平臺，恐怕是件非常困難的事情，只有本級政府主要領(lǐng)導(dǎo)全力支持，改革才能成功。
　�。�3）地方人大的審查能力有待提高。新《預(yù)算法》規(guī)定，地方政府是不是應(yīng)該舉債，舉債多少以及債務(wù)資金投向，都應(yīng)由本級人大常委會審議表決，這就給各級人大常委的專業(yè)能力提出了較高要求。此外，今后隨著融資平臺的整合，財政預(yù)算將日趨復(fù)雜，不僅是財政預(yù)算報表（收支流量），還是一整套政府綜合財務(wù)報告（包括存量的資產(chǎn)負債），這對人大代表的參政議政能力形成新的考驗。
　�。�4）金融市場亟需建立硬約束。當(dāng)前地方政府直接管理大量的城商行、農(nóng)商行。這些小銀行大都未改制上市，其最大的股東便是當(dāng)?shù)卣�府或財政部門。面對其股東和政府領(lǐng)導(dǎo)，銀行行長很難抵擋其貸款需求。此外，金融市場的債券投資者尚未建立真正的風(fēng)險意識。我國尚未有過一只融資平臺的債券出現(xiàn)真正的違約，企業(yè)債券的違約次數(shù)也寥寥無幾。最為荒謬的是，各級政府面對債券或銀行貸款違約時，不是按照市場規(guī)則行事，而是本著社會穩(wěn)定的想法，盡量補償投資者。這樣，投資者似乎永遠不吃虧，而無法建立起真正的風(fēng)險意識。
　�。�5）地方政府需要提供健全的政府財務(wù)報告體系，為債券發(fā)行與流通提供前提條件。金融市場需要通過政府財務(wù)報告體系對地方政府債券進行有效定價。地方政府債券要發(fā)行成功，需要準確披露發(fā)行人的財務(wù)信息。我國各級財政部門沒有編制規(guī)范化的資產(chǎn)負債表，投資者無法了解各地政府的家底，信用評級公司也無法對各地政府進行有效評級，因此，地方政府債務(wù)的利率招投標及二級市場交易根本無從談起。在信息不對稱的前提下，商業(yè)銀行、債券投資者等很難準確知曉和評估地方政府的財政、資產(chǎn)和債務(wù)的總量與結(jié)構(gòu)，也難以根據(jù)風(fēng)險情況，對政府債券進行定價。事實上，我國目前地方政府債券的定價機制并沒有真正建立起來。自從地方政府債券進行自發(fā)代還改革以來，幾年來相關(guān)省份的債券利率有的和同期限國債利率持平，有的出現(xiàn)比同期限國債利率還要低的情況。從傳統(tǒng)的理論上講，風(fēng)險越高，收益率越高，反之，風(fēng)險越低收益率越低，也就是說，地方債應(yīng)比國債的收益率高。但是，我國多年出現(xiàn)地方政府債券的發(fā)行利率低于國債利率，說明市場的定價機制存在紊亂。例如，同樣是7年期，2014年7月2日發(fā)行的國債利率為4.02%，而7月11日發(fā)行的山東省地方政府債券的利率僅為3.88%。
　　（6）地方政府債券的違約處置機制不明確。從法律制度角度，我國亟待建立地方政府破產(chǎn)的處置機制。當(dāng)出現(xiàn)債務(wù)違約時，應(yīng)該采用在中央或省級政府支持下的債務(wù)重組方式（債務(wù)展期、金融機構(gòu)臨時貸款、資產(chǎn)變現(xiàn)等），降低違約對投資者的損失和風(fēng)險在金融市場上的傳導(dǎo)范圍。但是，涉及事件的地方政府官員必須承擔(dān)最大責(zé)任。包括地方行政領(lǐng)導(dǎo)免職、相關(guān)人員追究法律責(zé)任、地方政府開支大量削減必須成為上級政府幫助重組債務(wù)的條件。第二，從中央政府角度，要明確宣告中央政府對市政債的償還不承擔(dān)責(zé)任，從而打消債券市場對隱形擔(dān)保的預(yù)期，使得地方債市場的定價能準確地反映這些地方的債務(wù)風(fēng)險。
　　（7）要非常警惕國有企業(yè)給政府帶來救助性債務(wù)。在實際操作中，國有企業(yè)的債務(wù)往往很難分清是政府債務(wù)、政府性債務(wù)，還是市場經(jīng)營性債務(wù)。舉個例子。北京要建地鐵，以前只收2元車票，這樣就導(dǎo)致地鐵集團長期虧損，而且是政策性虧損，那么可以算作是地方政府債務(wù)了。而香港地鐵收費高，地鐵企業(yè)還可能盈利，就不是政府的包袱和窟窿了。因此，地方政府性債務(wù)是相對的，不是絕對的。現(xiàn)在問題出來了，假使說，石家莊以前沒有地鐵，現(xiàn)在要修地鐵，那么地鐵公司是不是融資平臺？其債務(wù)算不算政府性債務(wù)呢？要看其投資回報能否償債。這個問題實在不好回答，因為投資預(yù)期回報受許多因素影響，受經(jīng)濟形勢、人口因素等�，F(xiàn)在地方政府想把該地鐵集團定為政府性債務(wù)是有辦法的，把該地鐵集團定為非政府性債務(wù)也可以找出無數(shù)條理由，由此可能產(chǎn)生大量的隱性債務(wù)，值得我們警惕。
　�。�8）要重視PPP模式的負面影響。PPP模式可能導(dǎo)致部分高盈利性項目被切割出售，破壞了公益性項目的完整性。以高速公路投資為例，高速公路在不同區(qū)域的盈利能力懸殊巨大，地理區(qū)位好的高速公路車流量大，盈利能力強，政府應(yīng)統(tǒng)籌考慮，用盈利性強的公路來彌補虧損的公路。然而，我國高速公路面臨的困境是，能賺錢的項目早就完成招商引資，剩下的在建和新建項目大都因為車流量較少、建設(shè)成本高昂，而無法引入民間資本。由于交通是基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性、服務(wù)性行業(yè)，在中央和地方政府的要求下，各地高速公路融資平臺又不得不硬著頭皮開工。政府原本希望優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)上市后成為融資平臺，可以修建更多公路，但后來上市公司投資決策受制于股東壓力，追求股東利益最大化，寧愿把錢存銀行也不愿承擔(dān)投資風(fēng)險。上市融資來修路的希望落了空，地方政府不得不重新找錢修路。造成這一怪圈的根本原因是，高速公路融資缺乏規(guī)劃，眼光過于狹隘，偏重于股權(quán)融資，導(dǎo)致高速公路網(wǎng)四分五裂，最終喪失融資能力。這幾年深圳市政府已經(jīng)多次回購高速公路，其原因就是當(dāng)時視界過于狹隘，將本應(yīng)是公共產(chǎn)品的公路招商引資，變成了收費公路，最后政府不得不將其回購。