當(dāng)前社會(huì)政策重點(diǎn)領(lǐng)域主要是醫(yī)療衛(wèi)生、教育和社會(huì)保障（包括養(yǎng)老）。為了突出改革的目標(biāo)和可行路徑，本書(shū)不求四平八穩(wěn)、面面俱到，而是以問(wèn)題為導(dǎo)向，以上述領(lǐng)域的若干關(guān)鍵改革為切入點(diǎn)，一共形成了九篇專題研究報(bào)告。此外，還就經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)換期非常關(guān)鍵的勞動(dòng)就業(yè)問(wèn)題進(jìn)行了研究。
　　提供普遍服務(wù)的三級(jí)醫(yī)療服務(wù)體系、婦幼保健和重大疾病防控一直是我國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的重中之重。專題一（鼓勵(lì)社會(huì)辦醫(yī)必須厘清的幾個(gè)問(wèn)題）指出，在進(jìn)一步明確公立醫(yī)院的主導(dǎo)地位的前提下，鼓勵(lì)社會(huì)辦醫(yī)的主要目標(biāo)和功能是動(dòng)員社會(huì)力量、提升整體服務(wù)能力、拓展服務(wù)范圍、滿足多樣化需求；政策重點(diǎn)是激勵(lì)約束并舉，促進(jìn)非營(yíng)利機(jī)構(gòu)健康發(fā)展�！盎旌纤�有制公立醫(yī)院”“股份制非營(yíng)利機(jī)構(gòu)”等錯(cuò)誤做法必須嚴(yán)格控制。專題二（關(guān)于全面實(shí)施免費(fèi)基本生育服務(wù)的建議）指出，要進(jìn)一步降低我國(guó)孕產(chǎn)婦死亡率和嬰兒死亡率，減少出生缺陷及其他相關(guān)疾病發(fā)生率，就應(yīng)充分借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，提供免費(fèi)的全過(guò)程基本生育服務(wù)，同步推進(jìn)服務(wù)體系和支付方式改革，在服務(wù)能力和經(jīng)濟(jì)上都切實(shí)可行。專題三（以乙肝藥物免費(fèi)提供為切入點(diǎn)，同步推進(jìn)乙肝防治和基本藥物制度的完善）指出，針對(duì)防控形勢(shì)依然嚴(yán)峻的部分重大疾病，可以通過(guò)防治模式改革，率先實(shí)現(xiàn)防控突破。建議近期以完善乙肝防控作為切入點(diǎn)，通過(guò)政府主導(dǎo)與相關(guān)藥品生產(chǎn)企業(yè)談判，大幅度降低乙肝優(yōu)選藥物的采購(gòu)成本并以（基本）免費(fèi)方式提供，同步推進(jìn)基本藥物制度完善。專題四（利用信息化手段，提升基層醫(yī)療體系能力）指出，我國(guó)三級(jí)醫(yī)療服務(wù)體系的一個(gè)突出問(wèn)題是基層醫(yī)療體系利用率不高，其中一個(gè)重要的原因是基層醫(yī)療體系能力還很不足，患者對(duì)其缺乏信心。通過(guò)信息化手段推動(dòng)基層診療的標(biāo)準(zhǔn)化、網(wǎng)絡(luò)化，發(fā)展更加貼近患者的診療方式，從總體上優(yōu)化醫(yī)療資源配置，是能力提升的一個(gè)重要“抓手”和突破口。
　　義務(wù)教育公平性和民辦教育是教育事業(yè)的近期重點(diǎn)。專題五（建立教師流動(dòng)制度：擔(dān)憂、障礙與建議）指出，教師流動(dòng)是義務(wù)教育均衡發(fā)展的關(guān)鍵手段，要充分考慮教師個(gè)體及學(xué)校、主管部門(mén)等機(jī)構(gòu)利益對(duì)教師流動(dòng)的影響，從激勵(lì)與約束兩方面入手，對(duì)相關(guān)制度障礙進(jìn)行針對(duì)性改革。專題六（促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的思路與建議）指出，一些長(zhǎng)期制約民辦教育發(fā)展的制度桎梏和政策壁壘還沒(méi)有從根本上消除，應(yīng)理順政府與民辦學(xué)校關(guān)系，進(jìn)一步明確民辦教育目標(biāo)、定位和業(yè)務(wù)范圍，在區(qū)分營(yíng)利性和非營(yíng)利性的基礎(chǔ)上建立民辦學(xué)校分類(lèi)管理制度，同時(shí)加強(qiáng)整體規(guī)劃、業(yè)務(wù)指導(dǎo)和質(zhì)量監(jiān)管。
　　社保制度改革和養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)是社會(huì)保障事業(yè)的重點(diǎn)和難點(diǎn)。專題七（社會(huì)保障領(lǐng)域的重點(diǎn)改革）指出，社會(huì)救助制度改革重點(diǎn)是完善待遇確定和調(diào)整機(jī)制，提升管理能力；養(yǎng)老保障重點(diǎn)是引入名義賬戶制，擴(kuò)大繳費(fèi)型支柱的覆蓋范圍，建立和擴(kuò)展補(bǔ)充型養(yǎng)老支柱，加快推進(jìn)降低費(fèi)率、延遲退休等改革；醫(yī)療保障重點(diǎn)是整合三項(xiàng)醫(yī)保制度和管理體制，改革籌資和繳費(fèi)機(jī)制。專題八（我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)存在的問(wèn)題與調(diào)整建議）指出，我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)剛剛起步，頂層設(shè)計(jì)缺失的問(wèn)題突出，應(yīng)從社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的定位和作用出發(fā)，完善定價(jià)機(jī)制和籌資方式，加強(qiáng)人員隊(duì)伍建設(shè)。
　　勞動(dòng)就業(yè)問(wèn)題是當(dāng)前的一個(gè)熱點(diǎn)。專題九（我國(guó)勞動(dòng)力供求格局的轉(zhuǎn)折性變化與就業(yè)政策調(diào)整）指出，未來(lái)10年是我國(guó)勞動(dòng)力供求格局從總量基本平衡向供給不足轉(zhuǎn)換的重要時(shí)期，勞動(dòng)力供給規(guī)模將在2016年達(dá)到7��7億人的峰值，之后將逐步下降到2025年的7��6億人。就業(yè)政策的重點(diǎn)應(yīng)從過(guò)去的保就業(yè)總量調(diào)整為鼓勵(lì)就業(yè)和提升勞動(dòng)生產(chǎn)率。專題一鼓勵(lì)社會(huì)辦醫(yī)必須厘清的幾個(gè)問(wèn)題
　　按照新一輪醫(yī)改方案確定的正確目標(biāo)和黨的十八屆三中全會(huì)《決定》精神，促進(jìn)社會(huì)辦醫(yī)健康發(fā)展，就要對(duì)一些基本問(wèn)題理清思路。在進(jìn)一步明確公立醫(yī)院主導(dǎo)地位的前提下，動(dòng)員社會(huì)力量辦醫(yī)，提升整體服務(wù)能力、拓展服務(wù)范圍、滿足多樣化需求是鼓勵(lì)社會(huì)辦醫(yī)的最主要目標(biāo)和功能；政策重點(diǎn)是激勵(lì)和約束并舉，促進(jìn)非營(yíng)利機(jī)構(gòu)健康發(fā)展。當(dāng)前醫(yī)療服務(wù)領(lǐng)域出現(xiàn)的“混合所有制改革”“股份制非營(yíng)利機(jī)構(gòu)”等改革思路和做法，在邏輯上、法理上都行不通，現(xiàn)實(shí)危害很大，必須從嚴(yán)控制，存在明顯偏差的做法要及時(shí)制止。一段時(shí)期以來(lái)，社會(huì)辦醫(yī)的熱度很高。學(xué)術(shù)界有很多鼓勵(lì)與呼吁，社會(huì)資本有了更大熱情，一些地方政府也開(kāi)始進(jìn)行不同形式的政策鼓勵(lì)甚至“政策創(chuàng)新”。對(duì)于其中的一些理念、走向和做法，質(zhì)疑的聲音也很多。毫無(wú)疑問(wèn)，在國(guó)家政策層面，對(duì)社會(huì)辦醫(yī)一直是鼓勵(lì)和支持的。2009年出臺(tái)的新醫(yī)改方案、隨后的一系列相關(guān)政策文件以及黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）都對(duì)此有明確的表述和要求。我們認(rèn)為，對(duì)于社會(huì)辦醫(yī)，不存在要不要發(fā)展的問(wèn)題，重要的是如何按照醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，按照新一輪醫(yī)改方案確定的正確目標(biāo)和三中全會(huì)《決定》的精神，促進(jìn)其健康發(fā)展。對(duì)一些基本問(wèn)題，必須理清思路，防止走彎、走偏。
　　一、進(jìn)一步明確鼓勵(lì)社會(huì)辦醫(yī)的目標(biāo)
　　長(zhǎng)期以來(lái)特別是新一輪醫(yī)改啟動(dòng)以來(lái)，國(guó)家一直明確鼓勵(lì)社會(huì)辦醫(yī)，并陸續(xù)出臺(tái)了一系列鼓勵(lì)性政策。但迄今為止，社會(huì)上對(duì)為什么要鼓勵(lì)社會(huì)辦醫(yī)一直有不同的解讀。有觀點(diǎn)認(rèn)為，通過(guò)鼓勵(lì)社會(huì)辦醫(yī)，可以提升整體的醫(yī)療服務(wù)能力，提供多層次、多樣化的服務(wù)，滿足多樣性需求；有觀點(diǎn)認(rèn)為，當(dāng)前公立醫(yī)院改革滯后，通過(guò)社會(huì)辦醫(yī)，引入競(jìng)爭(zhēng)，可以倒逼公立醫(yī)院改革；還有一種解讀，就是當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)面臨下行壓力，很多領(lǐng)域產(chǎn)能過(guò)剩，鼓勵(lì)社會(huì)辦醫(yī)，可以成為新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，可以為社會(huì)資本提供新的投資出路，等等。
　　動(dòng)員社會(huì)力量辦醫(yī)，提升整體服務(wù)能力、拓展服務(wù)范圍、滿足多樣化需求是鼓勵(lì)社會(huì)辦醫(yī)的最主要目標(biāo)和功能。這也有利于動(dòng)員公共服務(wù)領(lǐng)域的社會(huì)參與，完善政府與社會(huì)力量的關(guān)系。從發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)看，在醫(yī)療服務(wù)領(lǐng)域，也大都以不同方式鼓勵(lì)社會(huì)力量參與。應(yīng)該說(shuō)，鼓勵(lì)社會(huì)辦醫(yī)是正確的方向。
　　通過(guò)鼓勵(lì)社會(huì)辦醫(yī)促進(jìn)公立醫(yī)院改革是一個(gè)值得探討的問(wèn)題。在一定程度上，社會(huì)力量舉辦的醫(yī)療機(jī)構(gòu)具有較強(qiáng)的自主性，在治理方式、人事與薪酬制度以及成本控制等不少方面可以進(jìn)行更加靈活的探索，可以為公立醫(yī)院在相關(guān)領(lǐng)域推進(jìn)改革提供示范。適度引入競(jìng)爭(zhēng)也可以改變公立醫(yī)院的發(fā)展環(huán)境，形成一定的改革壓力。但從本質(zhì)上講，我國(guó)公立醫(yī)院的核心問(wèn)題并不是競(jìng)爭(zhēng)不足抑或簡(jiǎn)單意義上的內(nèi)外部治理方式問(wèn)題，而是相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期以來(lái)簡(jiǎn)單套用經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和企業(yè)改革做法，政府責(zé)任不到位、激勵(lì)和約束及評(píng)價(jià)機(jī)制等出現(xiàn)嚴(yán)重偏差，導(dǎo)致了公立醫(yī)院定位、目標(biāo)和行為方式的全面扭曲。對(duì)于這些問(wèn)題，單靠引入社會(huì)辦醫(yī)是不可能解決的。如果公立醫(yī)院面臨的基本的體制機(jī)制缺陷得不到解決，引入社會(huì)辦醫(yī)強(qiáng)化市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，還有可能導(dǎo)致公立醫(yī)院行為的進(jìn)一步扭曲。對(duì)此，我們應(yīng)當(dāng)有清醒認(rèn)識(shí)。
　　把鼓勵(lì)社會(huì)辦醫(yī)的目標(biāo)定位為替社會(huì)資本尋找出路、定位為“新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)”肯定是有問(wèn)題的。以此為目標(biāo)，必然導(dǎo)致逐利性資本大量進(jìn)入醫(yī)療服務(wù)領(lǐng)域，趕而導(dǎo)致嚴(yán)重的醫(yī)患之間利益目標(biāo)沖突、干預(yù)手段和技術(shù)路線選擇扭曲、高端服務(wù)能力的無(wú)序擴(kuò)張以及層級(jí)和布局體系的失衡，醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的宏觀績(jī)效會(huì)更加低下，看病會(huì)更“貴”。衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本理論和世界各國(guó)的實(shí)踐已經(jīng)充分證明了這一結(jié)果。這也是世界各國(guó)，特別是絕大多數(shù)發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家對(duì)社會(huì)辦醫(yī)尤其是社會(huì)資本以營(yíng)利目標(biāo)進(jìn)入醫(yī)療服務(wù)領(lǐng)域進(jìn)行嚴(yán)格限制的根本原因。值得高度警覺(jué)的是，目前國(guó)內(nèi)一些地方鼓勵(lì)社會(huì)辦醫(yī)，恰恰就是將其視為新“增長(zhǎng)點(diǎn)”，視為民間資本投資的“新出路”，不僅不把社會(huì)辦醫(yī)納入?yún)^(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃，甚至對(duì)以營(yíng)利為目標(biāo)的社會(huì)辦醫(yī)給予直接或間接的公共財(cái)政支持。如果這種趨勢(shì)大范圍蔓延，必定會(huì)對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的健康發(fā)展構(gòu)成嚴(yán)重負(fù)面影響。
　　需要強(qiáng)調(diào)的是，隨收入和消費(fèi)水平的提升，未來(lái)健康產(chǎn)業(yè)的確是新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，也需要更加突出社會(huì)資本和社會(huì)力量的參與。但需要明確，醫(yī)療服務(wù)只是健康產(chǎn)業(yè)的一個(gè)部分，且是非常特殊的部分，需要特殊的制度安排。
　　二、激勵(lì)約束并舉，促進(jìn)非營(yíng)利機(jī)構(gòu)健康發(fā)展
　　社會(huì)辦醫(yī)有兩種基本方式，一是立足社會(huì)公益目標(biāo)的非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)，一是以追求投資回報(bào)為目標(biāo)的營(yíng)利性機(jī)構(gòu)。發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家普遍優(yōu)先支持非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，因?yàn)槠浼饶芴嵘�整體服務(wù)能力、擴(kuò)大社會(huì)參與、促進(jìn)社會(huì)互助，又能有效避免醫(yī)患之間的利益目標(biāo)沖突，盡可能地增加人民福祉。即使在醫(yī)療服務(wù)市場(chǎng)化程度最高的美國(guó)，私立醫(yī)院中非營(yíng)利機(jī)構(gòu)也占大多數(shù)。部分國(guó)家如日本、荷蘭等甚至禁止開(kāi)設(shè)營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)。我國(guó)新醫(yī)改以來(lái)的一系列政策文件以及三中全會(huì)《決定》在社會(huì)辦醫(yī)方面都明確提出，優(yōu)先支持舉辦非營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)，這是符合醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展規(guī)律的正確選擇。
　　從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，促進(jìn)非營(yíng)利醫(yī)療機(jī)構(gòu)健康發(fā)展，核心是建立有效的激勵(lì)和約束機(jī)制。一方面，對(duì)社會(huì)力量出資舉辦非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，通常都對(duì)出資人給予所得稅稅基抵扣，建設(shè)用地?zé)o償劃撥、低價(jià)提供或由私人捐贈(zèng)；在非營(yíng)利醫(yī)療機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，在稅收、服務(wù)采購(gòu)及公私合作等方面也都給予全面優(yōu)惠和支持。如德國(guó)等國(guó)家，政府對(duì)非營(yíng)利醫(yī)療機(jī)構(gòu)的支持政策和對(duì)公立醫(yī)院的支持政策幾乎沒(méi)有任何區(qū)別。另一方面，發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家對(duì)非營(yíng)利機(jī)構(gòu)也有非常嚴(yán)格的約束性政策：所有的財(cái)務(wù)收支都必須向社會(huì)公開(kāi)；可以有運(yùn)營(yíng)盈余，但盈余只能用于事業(yè)再發(fā)展，不得向出資人、管理層及員工分配；資產(chǎn)屬性為社會(huì)共有，不得隨意處置。實(shí)施充分激勵(lì)和嚴(yán)格約束的核心目的就是確保其社會(huì)公益目標(biāo)。
　　從我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況看，最大的挑戰(zhàn)是激勵(lì)和約束政策不完善，尤其是資產(chǎn)處置和剩余分配方面的約束性政策不完善。導(dǎo)致的結(jié)果是部分醫(yī)療機(jī)構(gòu)登記為非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，享受了國(guó)家的相關(guān)優(yōu)惠政策，但在資產(chǎn)處置、剩余分配等方面不受約束或難以約束，以非營(yíng)利之名，行營(yíng)利之實(shí)，兩方面的利益都占。
　　當(dāng)前，還有一個(gè)特別值得關(guān)注的問(wèn)題就是，一些地方在搞股份制非營(yíng)利醫(yī)院。這在國(guó)際上沒(méi)有先例，在法理上也講不通。股份制的核心是股權(quán)，股權(quán)的核心是剩余索取權(quán)與資產(chǎn)處置權(quán)，而非營(yíng)利機(jī)構(gòu)要控制的恰恰就是剩余索取權(quán)和資產(chǎn)處置權(quán)，兩者天然不相容。
　　如果上述有關(guān)問(wèn)題不能盡快解決，不僅會(huì)影響醫(yī)藥衛(wèi)生事業(yè)健康發(fā)展，對(duì)其他社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域的社會(huì)參與也會(huì)形成非常不良的影響。促進(jìn)非營(yíng)利醫(yī)療機(jī)構(gòu)健康發(fā)展的辦法并不復(fù)雜，就是要認(rèn)真總結(jié)國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，全面建立并不斷完善激勵(lì)和約束政策體系，用制度保障其規(guī)范運(yùn)行。
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