一、案例背景

宅基地制度改革涉及農民利益大、歷史問題多、矛盾焦點復雜。中央陸續(xù)出臺系列政策為宅基地制度改革奠定了基礎。比如:早在1997年4月，、就發(fā)布了《關一步加強土地管理切實保護耕地的通知》，明確要求農村居民在依法取得不超過一處宅基地的基礎上修建住宅;04年10月，《關于深化改革嚴格土地管理的決定》發(fā)布，為農村宅基地審批制度的完善提供了政策支撐，為強化農村宅基地管理提供了方向;07年12月，《辦公廳關于嚴格執(zhí)行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》發(fā)布一步明確了農村村民宅基地面積標準及購買標準;08年1月，《關于節(jié)約集約用地的通知》發(fā)布，鼓勵農民騰退空閑住宅，在保護農民權益的基礎上利用農村土地;等等。14年12月2日，中央全面深化改小組第七次會議審議了《關于農村土地征收、集體營性建設用地人市、宅基地制度改革試點工作的意見》。15年2月，授權在全國33個縣(市、區(qū))開展農村土地征收、集體營性建設用地人市、宅基地制度三項土地制度改革(以下簡稱“三塊地”改革)試點，號稱農村改革“后一公里”,原則上每個省選一個縣試點，江西省鷹潭市余江縣被中央納入“農村宅基地制度改革試點縣”。但是，怎么改?改什么?從哪里人手?雖然文件有方向、有要求，但基層操作仍會遇到很多實際問題。

15年3月，余江縣具體負責改革事項的國土局工作人員與中共都江堰市委校(成都村政學院)取得聯(lián)系，希望針對這次農村宅基地制度試點改革中的一些和難點問題得到中共都江堰市委校(成都村政學院)的實操指導。4月初，余江縣國土局副局長聶某某一行專程到中共都江堰市委校(成都村政學院)與鄧蓉教授課題組座談，并提出兩方面請求:一是希望通過實地調研幫助解決農村宅基地試點中的具體問題，是改革中的集體濟組織成員身份確認難題;二是希望鄧蓉教授給村兩委干部上課，營造農村宅基地制度改革思想氣氛。

15年6月26日，中共都江堰市委校(成都村政學院)鄧蓉教授課題組一行前往余江縣，展開為期5天的調研。6月26日至29日，課題組采用實地走訪與座談交流相結合的方式開展調研工作。深入基層一線，走訪了5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、9個村，一步掌握鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊具體況，在國土局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)召開了6場交流討論會。此外，為統(tǒng)一改革思想，鄧蓉教授根據(jù)調研實與中央改革要求，給116個行政村300余名村兩委干部上了課。

二、問題提出

農村宅基地制度改革要求完善宅基地權益保障和取得方式，建立健全“依法公平取得、節(jié)約集約使用、自愿有償退出的宅基地管理制度”等。在有償使用、自愿退出和收益分配具體實施以及操作路徑中，對集體濟組織要求較高。一是對歷史原因形成超標準占用宅基地和一戶多宅的，以及非本集體成員通過繼承房屋或其他方式占有和使用宅基地的，由集體濟組織，明確有償使用標準，建立有償收益收繳和使用的管理制度。二是村莊內部退出的閑置宅基地，由農民集體濟組織回購，回購價由集體濟組織與宅基地使用權人協(xié)商確定。預留一定面積用于宅基地再分配，其余按規(guī)劃通過土地整治后，在縣域范圍內統(tǒng)籌使用。三是宅基地有償使用或退出后集體取得的收益部分，應作為集體濟組織的土地增值收益，由集體成員共同分享。

農村土地制度改革的核心是解決以集體濟組織為的資源流動路徑、利益分配格局，保障農民在新一輪城鎮(zhèn)化中的基本權益與主體地位的利益分配，但以“家庭聯(lián)產責任制”為核心的輪農村改革改變了合作生產營方式、影響了傳統(tǒng)農村社會形態(tài)，客觀上出現(xiàn)了“三級所有，隊為基礎”的各級濟組織主體長期虛化與缺位，使任何與集體濟組織承載力有關的改革都面臨理論支撐缺乏、實踐操作尷尬的局面。是以土地為紐帶、以組織成員內循環(huán)封閉性為特征的農村集體濟組織，在過去幾十年對成員認定有明確的判斷標準括是否有戶籍、地、宅基地住房、長期居住以及是否繳納農業(yè)稅(糧食稅)等。但是快速城鎮(zhèn)化。